III SA/Kr 438/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. R. – M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. R. – M. kwotę 144 zł (słownie: sto czterdzieści cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2015r. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1743/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2013r., sygn. akt III SA/Kr 645/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Swoim wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. R. – M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Uchylony wyrok WSA w Krakowie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] 2011r. wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy działki nr [...] położonej w S, objętej księgą wieczystą KW nr [...], będącą własnością S. R., z sąsiednimi działkami ewidencyjnymi: nr [...] oraz nr [...], będącymi we władaniu Gminy. W dniu 23 sierpnia 2011r. zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe z udziałem przedstawicieli Gminy oraz H. R., pełnomocnika S. R. Strony nie uzgodniły wzajemnie wspólnej granicy oraz odrzuciły możliwość zawarcia ugody w toku postępowania. W związku z powyższym Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2011r. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz przekazał z urzędu sprawę wraz z operatem pomiarowym do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy. Równocześnie Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] 2011r. ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia dotyczącego granicy działki ewidencyjnej nr [...] położonej w S, objętej księgą wieczystą KW Nr [...], będącej własnością S. R., z sąsiednimi działkami ewidencyjnymi: nr [...] oraz nr [...], będącymi we władaniu Gminy, na kwotę 335,79 zł oraz zobowiązał S. R. do uiszczenia kosztów w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego, właściciele gruntów sąsiadujących zobowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty z tym związane ponoszone są po połowie, a Gmina dokonała zapłaty za zlecenie uprawnionemu geodecie wykonania przedmiotowego rozgraniczenia w kwocie 671,58 zł. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] 2011r. wniosła S. R.- M. żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniosła w szczególności, że w punkcie l postanowienia Burmistrz Miasta ustalił koszty postępowania w sprawie na kwotę 335,79 zł, a w punkcie drugim zobowiązał ją do zapłaty całych tych kosztów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 lutego 2012r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] 2011r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium wskazało, że w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest regulacji dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z powyższym zastosowanie znajdują tutaj odpowiednie przepisy działu IX k.p.a. zatytułowanego "Opłaty i koszty postępowania". Kolegium przytoczyło treść art. 262 § 1 k.p.a. i zauważyło, że w postępowaniu rozgraniczeniowym znajduje zastosowanie art. 152 k.c. stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Zdaniem Kolegium nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Jak podkreśliło Kolegium stanowisko takie jest także konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. SKO wskazało, że z załączonej do akt faktury VAT nr [...] wystawionej 28 listopada 2011r. wynika, że koszt przeprowadzonych w sprawie usług geodezyjnych wyniósł 671,58 zł, po odliczeniu kar za nieterminowe wykonanie zlecenia. Burmistrz Miasta zobowiązał S. R., będącą właścicielem działki nr [...], do uiszczenia kwoty w wysokości 335,79 zł, a zatem stanowiącej połowę całkowitych kosztów poniesionych w związku z rozgraniczeniem nieruchomości. Fakt ten został przez organ I instancji przytoczony w treści uzasadnienia przedmiotowego postanowienia, w którym stwierdzono, że gmina dokonała zapłaty za zlecenie uprawnionemu geodecie wykonania przedmiotowego rozgraniczenia na łączną kwotę 671,58 zł. W związku z powyższym zarzut strony, że została ona zobowiązana do poniesienia całości kosztów postępowania Kolegium uznało za bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. R. – M. powtórzyła argumenty dotyczące obciążenia jej całością kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz nieprawidłowo podejmowanych przez organy czynności z tym związanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013r., sygn. akt III SA/Kr 645/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przy rozgraniczaniu nieruchomości unormowanym przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego występują dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Natomiast od decyzji organu administracyjnego I instancji nie przysługuje stronom odwołanie do organu administracyjnego II instancji, lecz w myśl art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Konsekwencją takiej dwufazowości postępowania rozgraniczeniowego jest to, że w postępowaniu administracyjnym, oprócz przepisów k.p.a., mogą mieć zastosowanie także przepisy Kodeksu cywilnego. W związku z tym należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (tak NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06, LEX nr 229485). WSA w Krakowie wskazał zatem, że przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego będą miały zastosowanie: powołany wyżej art. 152 k.c. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. WSA w Krakowie wyjaśnił, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, organy rozłożyły koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy skarżącą i Gminę, tj. pomiędzy strony postępowania rozgraniczeniowego w sposób, który odpowiada prawu. Nie jest wobec tego zasadny zarzut, że skarżąca została obciążona całością kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyraźnie bowiem wynika ze stwierdzenia organu I instancji zawartego w uzasadnieniu postanowienia tego organu, że gmina dokonała zapłaty za zlecenie uprawnionemu geodecie wykonania przedmiotowego rozgraniczenia na łączną kwotę 671,58 zł, co oznacza, że drugą połowę z tych kosztów winna ponieść skarżąca, tj. w wysokości 335,79 zł i do uiszczenia takiej wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego została skarżąca zobowiązana kwestionowanym postanowieniem. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. R. – M., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego nie uwzględnił faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 lutego 2013r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2011r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazującą sprawę wraz z operatem pomiarowym do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Oprócz bowiem zażalenia na postanowienie o kosztach postępowania, zaskarżona została także w drodze odwołania decyzja organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Ustawodawca wybrał więc stanowisko dualistyczne, rozłączności decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w danej instancji i postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania w sprawie. Wydaje się tu więc dwa akty administracyjne o różnej randze prawnej i wyraźnie rozdzielone, choć jednocześnie powiązane ze sobą. Postanowienie o kosztach ma zatem charakter akcesoryjny w stosunku do decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kończącej postępowanie w danej instancji, przy jednoczesnym zaskarżeniu zażaleniem postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, powinno prowadzić do uchylenia także postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, gdyż jego akcesoryjny względem decyzji charakter nie pozwala na samoistne funkcjonowanie w obrocie prawnym, w sytuacji, gdy nie istnieje już decyzja rozstrzygająca sprawę w danej instancji. Tym bardziej, że treść kolejnej decyzji rozstrzygającej sprawę o rozgraniczenie nieruchomości w danej instancji może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, tak jeśli chodzi o stronę podmiotową jak i przedmiotową owych kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z uwagi na to, że w aktach sprawy nie ma żadnej informacji, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2013r. uchylająca decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2011r. została zaskarżona do sądu administracyjnego i czy na dzień orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie pozostawała w obrocie prawnym, nie sposób dokonać ostatecznej oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2012r. w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Tym bardziej, że informacją o treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2012r. Sąd I instancji dysponował. Nie ustalił natomiast, czy na dzień orzekania w niniejszej sprawie wspomniana decyzja SKO pozostawała w obrocie prawnym, a więc nie ocenił tego faktu z punktu widzenia art. 264 § 1 k.p.a., pomijając w istocie znaczenie istnienia decyzji kończącej postępowanie w danej instancji dla postanowienia o kosztach postępowania. W dniu 1 lipca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zapytaniem, czy decyzja z dnia 13 lutego 2012r. nr [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2011r. była zaskarżona do sądu administracyjnego i czy pozostaje w obrocie prawnym. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłało pismo z dnia 1 lipca 2015r., w którym poinformowało, że na decyzję z dnia 13 lutego 2012r. nr [...] nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Potwierdził to również pełnomocnik strony skarżącej oświadczając na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 2 lipca 2015r., że skarżąca nie składała skargi na decyzję uchylającą umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i ta sprawa obecnie toczy się przed wójtem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zainicjowała skarga S. R. – M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2012r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] 2011r. nr [...], w którym ustalono koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości dotyczącego granicy działki ewidencyjnej nr [...] położonej w S, objętej księgą wieczystą KW nr [...], będącą własnością S. R., z sąsiednimi działkami ewidencyjnymi: nr [...] oraz nr [...], będącymi we władaniu Gminy, na kwotę 335,79 zł oraz zobowiązano skarżącą do uiszczenia powyższej kwoty. Skarga S. R. – M. zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są zasadne. Problematykę dotyczącą ustalenia przebiegu granic nieruchomości regulują unormowania zawarte w art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). Nie odnoszą się one jednak w jakimkolwiek zakresie do kosztów prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zastosowanie w takiej sytuacji znajdą regulacje działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) zatytułowanego "Opłaty i koszty postępowania". Przewidują one rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ. Zgodnie z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Natomiast w myśl art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Przyjęto zasadę rozłączności decyzji kończącej postępowanie w danej instancji i postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania w sprawie. Winny w tych sprawach zostać wydane dwa akty administracyjne o różnej randze prawnej i wyraźnie rozdzielone, choć jednocześnie powiązane ze sobą. Postanowienie o kosztach ma charakter akcesoryjny w stosunku do decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...] Burmistrz Miasta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] położonej w S, objętej księgą wieczystą KW nr [...], będącą własnością S. R., z sąsiednimi działkami ewidencyjnymi: nr [...] oraz nr [...], będącymi we władaniu Gminy i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu. W dniu 19 grudnia 2011r. Burmistrz Miasta wydał postanowienie nr [...], którym ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. Decyzją z dnia 13 lutego 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2011r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na powyższą decyzję SKO z dnia 13 lutego 2012r. strona nie złożyła skargi do sądu administracyjnego, a więc decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Uchylenie decyzji kończącej postępowanie w danej instancji, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., przy jednoczesnym zaskarżeniu zażaleniem postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, powinno prowadzić do uchylenia także postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym powyżej wyroku z dnia 13 lutego 2015r. Akcesoryjny względem decyzji charakter postanowienia o kosztach nie pozwala na jego samoistne funkcjonowanie w obrocie prawnym, skoro nie istnieje już decyzja rozstrzygająca sprawę w danej instancji. Kolejna decyzja kończąca sprawę w danej instancji swoim rozstrzygnięciem może spowodować, że koszty poprzednio obciążające stronę mogą okazać się już niezasadne wobec tej samej strony. Na gruncie postępowania rozgraniczeniowego może bowiem dojść teoretycznie do zmian podmiotowych po stronie właściciela rozgraniczanych nieruchomości lub orzeczenie wydane w przedmiocie rozgraniczenia może nie uzasadniać już obciążenia kosztami jednej ze stron. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z dnia 10 października 2013r., sygn. akt III SA/Lu 365/13, bez pogłębionej analizy, którą należy przeprowadzić w realiach każdej rozpoznawanej sprawy, nie można stosować zasady, że obie strony postępowania rozgraniczeniowego powinny być zawsze w równej wysokości obciążone kosztami (LEX nr 1514763). Skoro zatem została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] 2011r. nr [...], to brak jest podstaw do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia organu I instancji dotyczącego ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Jak to już bowiem zostało wykazane powyżej, treść kolejnej decyzji rozstrzygającej sprawę o rozgraniczenie nieruchomości w danej instancji może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów tego postępowania, tak jeśli chodzi o stronę podmiotową jak i przedmiotową owych kosztów. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I wyroku. Zawarte w pkt II wyroku orzeczenie o braku możliwości wykonania zaskarżonego postanowienia zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w pkt III wyroku. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty przejazdów do Sądu pełnomocnika skarżącej w kwocie 44 zł. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.