III SA/Kr 459/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: SWSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. P. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Danuty Jantas na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez Inspektora Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Wójta Gminy odmawiającej przyznania K. P. (dalej: "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką w okresie od 6 czerwca 2019 r. do bezterminowo. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22 czerwca 2020 r. skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką A. P. urodzoną [...] 1932 r. Wskazał, że w przypadku ustalenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jego matka jest wdową, a skarżący jest jedyną osobą z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji na rzecz A. P., która może opiekę sprawować i faktycznie ją sprawuje. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 23 października 2019 r. wynika, że A. P. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie da się ustalić momentu powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 czerwca 2019 r. Z orzeczenia wynika, że A. P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na A. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenie nie może zostać przyznane, ponieważ stopień niepełnosprawności został ustalony 6 czerwca 2019 r., a zatem po ukończeniu 18 roku życia przez osobę wymagającą opieki. Decyzją z dnia 10 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, jakie okoliczności powinny zostać ustalone przez organ I instancji oraz zwróciło uwagę na fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego oraz oświadczenie skarżącego o rezygnacji z jego pobierania w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 17 września 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że skarżący mieszka wraz z matką, matka skarżącego jest osobą chodzącą, ale wymaga pomocy osób trzecich. Skarżący nie pracuje od 2012 roku, pomaga matce w czynnościach takich jak umawianie wizyt lekarskich, wykupywanie leków, robienie zakupów, sprzątanie i gotowanie. Z wywiadu wynika, że pozostałe dzieci skarżącej nie są w stanie zająć się matką. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenie nie może być przyznane jeżeli nie są spełnione wszystkie warunki określone w art. 17 u.ś.r. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niekonstytucyjną. Organ wskazał, że z normy art. 17 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką należy spełnić, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej powodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską w określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie zatrudnienia. Świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny, ponieważ wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W ocenie organu przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. możne znajdować zastosowanie wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu. Zdaniem Kolegium wskazany przez skarżącego zakres opieki nie jest takiego rodzaju, aby zmuszał skarżącego do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu. W ocenie organu z akt sprawy nie wynika, żeby A. P. była osobą obłożnie chorą i wymagała całodobowej, permanentnej opieki ze strony opiekuna. Wskazane przez skarżącego czynności takie jak: gotowanie, sprzątanie robienie zakupów, wykupywanie lekarstw, umawianie wizyt lekarskich nie są typowymi czynnościami opiekuńczymi, nie wymagają całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Są to typowe czynności dnia codziennego, wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo. W rezultacie, w ocenie organu bezspornie zakres i rozmiar opieki jest do pogodzenia przez skarżącego z podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ zwrócił uwagę, że skarżący może skorzystać z usług opiekuńczych, a ponadto organ podniósł, że na pozostałych dzieciach skarżącej również ciąży obowiązek alimentacyjny względem A. P., który nie musi polegać wyłącznie na osobistych staraniach, ale może polegać na opłaceniu usług opiekuńczych dla rodzica. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i w konsekwencji przyjęcie, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nie spełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy w rozumieniu przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga opieki stałej lub długotrwałej, niekoniecznie całodobowej; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie bezspornym jest, że matka skarżącego A. P. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, który datuje się od 6 czerwca 2019 r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. A. P. jest wdową, mieszka razem ze skarżącym, który sprawuje nad nią opiekę. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego opieka nad A. P. polega na gotowaniu, sprzątaniu, organizowaniu wizyt lekarskich, robieniu zakupów oraz wykupywaniu leków. Skarżący nie pracuje od 2012 roku. W okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką. Pozostałe dzieci A. P., według oświadczeń skarżącego oraz A. P., nie są w stanie zapewnić jej opieki. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Słusznie organ II instancji stwierdził, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie przyjął, że wskazany przez skarżącego zakres opieki, a także wynikający z wywiadu środowiskowego (i niekwestionowany przez skarżącego) stan zdrowia skarżącej, dają podstawę do stwierdzenia, że opieka nad skarżącą nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Kolegium, że czynności takie jak zakupy, sprzątanie, gotowanie, organizowanie wizyt lekarskich nie wymagają pełnej dyspozycyjności skarżącego, a nadto są typowymi czynnościami dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby pracujące zawodowo. W rezultacie, zasadnie Kolegium przyjęło, że w realiach niniejszej sprawy nie są spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął również, że dzieci A. P. są na równi ze skarżącym zobowiązane do alimentacji względem matki, mogą realizować obowiązek alimentacyjny bądź przez osobistą opiekę bądź przez zatrudnienie osób do jej sprawowania. Zaznaczyć należy również, że ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., jw.). Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19, CBOSA). Tymczasem wbrew zarzutom skarżącego, Kolegium ustaliło faktyczny zakres opieki skarżącego nad matką w oparciu o złożone przez skarżącego oświadczenie oraz treść wywiadu środowiskowego. Zaznaczyć należy, że skarżący nie kwestionował w toku postępowania wskazanego przez siebie zakresu opieki. Niezasadnym jest również zarzut, że organ uzależnił przyznanie świadczenia od stwierdzenia, że opieka nad osobą niepełnosprawną ma charakter opieki całodobowej. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że opieka sprawowana przez skarżącego nie ma charakteru stałego i nieprzerwanego, a określony przez skarżącego zakres opieki w połączeniu ze stanem zdrowia skarżącej nie jest tego rodzaju, że wykluczałby podjęcie zatrudnienia przez skarżącego choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a to warunkuje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ skarżący wniósł o jej rozpoznanie w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.