III SA/Kr 47/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga, Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Barbara Pasternak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia 12 października 2017 r. ([...]) na podstawie art. 61a §1 kpa Komendant Powiatowy Policji odmówił K. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia i zarządzenia do wypłaty należności finansowych z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 8 maja 2017 r. zainteresowany złożył identycznie brzmiący wniosek, na który organ udzielił zainteresowanemu odpowiedzi pismem z dnia 31 maja 2017 r. Organ poinformował wówczas stronę, iż w jego sprawie obowiązuje wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1018/09, który uniemożliwia wypłatę wnioskodawcy tego świadczenia. Na powyższe pismo K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym zarzucił organowi I instancji bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku. WSA w Krakowie postanowieniem III SAB/Kr 84/17 z dnia 30 sierpnia 2017 r. odrzucił skargę zainteresowanego, z uwagi na brak podstaw prawnych do prowadzenia przez KPP postępowania, które obligowałoby go do wydania decyzji administracyjnej. Organ wskazał również, że w dniach 6 i 17 lipca 2017 r. K. J. złożył kolejne wnioski dot. "załatwienia sprawy rozstrzygniętej wyrokami sądowo administracyjnymi" i naliczenia należnych wg zainteresowanego świadczeń w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wnioski zostały przyjęte do wspólnego rozpatrzenia i w dniu 26 lipca 2017 r. Komendant Powiatowy Policji postanowieniem nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem nr [...] z dnia 12 września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] KPP. Organ I instancji wyjaśnił, że K. J. nie posiada już prawa do świadczenia pieniężnego w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego gdyż ostateczna decyzja nr [...] KWP z dnia 26 sierpnia 2009 r. o uchyleniu decyzji nr [...] KPP z dnia 14 lipca 2009 r. oraz o wygaszeniu z dniem 1 maja 2005 r. decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 2 listopada 1999 r. o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nadal obowiązuje. Została ona bowiem zweryfikowana prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Kr 1018/09), którym sąd oddalił skargę K. J. Tym samym roszczenia wysuwane przez zainteresowanego są niezgodne ze stanem faktycznym albowiem nie można naliczyć i zarządzić do wypłaty nienależnego świadczenia. Organ I instancji podniósł również, iż sprawa odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była już przedmiotem innego postępowania administracyjnego i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją nr [...] KWP, która utrzymała w całości decyzję nr [...] KPP o odmowie wypłaty K. J. przedmiotowego świadczenia. Od postanowienia organu I instancji K. J. złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, domagając się jego uchylenia i merytorycznego rozstrzygnięcia jego żądań, twierdząc, że równoważnik za brak lokalu nadal mu przysługuje. K. J. zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji rozstrzygnięcie sprzecznie z obowiązującą wykładnią wyroków WSA w Warszawie II SA/Wa 1032/08 i uchwały NSA I OPS 6/09, która jakoby uprawnia go do pobierania przedmiotowego świadczenia. W zażaleniu tym powtórzył argumenty z poprzedniego zażalenia twierdząc, iż równoważnik za brak lokalu nadal mu przysługuje jako prawo nabyte. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 123 §1 i art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 61 a i art. 62 kpa Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 12 października 2017 r. o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie zaleczenia zarządzenia do wypłaty należności finansowych z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy podał, co następuje: W istniejącym stanie faktycznym i prawnym wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia i zarządzenia do wypłaty K. J. świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w K jest prawnie niedopuszczalne. Zgodnie z art. 61a § 1kpa jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wprowadza więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką przeszkodą w niniejszej sprawie jest brak uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wynikający z ostatecznej decyzji nr [...] KWP z dnia 26 sierpnia 2009 r. o uchyleniu decyzji nr [...] KPP z dnia 14 lipca 2009 r. oraz o wygaszeniu z dniem 1 maja 2005 r. decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 2 listopada 1999 r. o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Kr 1018/09), którym sąd oddalił skargę K. J. na w/w decyzję KWP. Kolejną przeszkodą jest rozstrzygnięcie sprawy odmowy wypłaty przedmiotowego świadczenia ostateczną decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. o utrzymaniu w całości decyzji z dnia 27 maja 2014 r. o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarga na decyzję z dnia 27 czerwca 2014 r. w Krakowie została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2015 r. (III SA/Kr 1161/14). Zarówno organy Policji jak również sądy i sam zainteresowany są związani tymi wyrokami sądów. Argumentem za przyjęciem takiego stanowiska jest również przytoczone postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2017 r. (sygn. akt III SAB/Kr 84/17), w którym sąd odrzucił skargę K. J. na bezczynność KPP w przedmiocie wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji nie miał obowiązku rozpoznać sprawy dotyczącej prawa zainteresowanego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tak więc ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia i zarządzenia do wypłaty K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego obarczone byłoby kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Ponowiony wniosek zainteresowanego stanowi w istocie kolejną próbę zniweczenia ostatecznych decyzji oraz podważenia prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, w których jednoznacznie i ostatecznie stwierdzono, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego K. J. nie przysługuje. Dodatkowo, strona błędnie powołuje się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09), która dotyczyła rozstrzygnięcia kwestii możliwości prowadzenia postępowania w stwierdzenia nieważności decyzji, zweryfikowanej prawomocnym wyrokiem sądowym, a nie powagi rzeczy osądzonej. Podkreślić należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest postanowieniem formalnym, a nie merytorycznym, a zatem organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty lecz wyłącznie, po stwierdzeniu istnienia formalnej przeszkody lub innych przyczyn, odmawia wszczęcia postępowania. Stąd też Komendant Wojewódzki Policji nie badał zarzutów strony podniesionych w zażaleniu, gdyż w istocie zawierały one wyłącznie argumenty podważające zapadłe już w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i art. 61a § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ocena legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem ustalenia, czy organ dokonał prawidłowego zastosowania art. 61a k.p.a. Na tle przytoczonej regulacji zauważa się, że jej zastosowanie może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy w sprawie nie trzeba przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13; LEX nr 1665665). Co równie istotne, ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; LEX nr 1497293). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia 21września 2015 r. dotyczył przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tymczasem - jak słusznie ustaliły organy obu instancji - kwestia przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była już przedmiotem rozstrzygnięć zarówno organów administracyjnych, jak i sądów administracyjnych. Sąd zwraca uwagę na to, że – jak wskazano już wyżej - Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia 14 lipca 2009 r. nr [...] przyznał K. J. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 do 12 maja 2005 r. i wygasił z dniem 13 maja 2005 r. decyzję nr [...]. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) Komendant Wojewódzki Policji uchylił w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji z 14 lipca 2009 r. i orzekł o wygaśnięciu z dniem 1 maja 2005 r. decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 2 listopada 1999 r. o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Kr 1018/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, że podziela co do zasady pogląd, iż emerytom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu i oddalił skargę na decyzję z dnia 26 sierpnia 2009 r. Wnioskiem z dnia z dnia 25 listopada 2012 r. skarżący ponownie wystąpił o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...] i poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie III SA/Kr 250/13, który w dniu 20 listopada 2013 r. oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 568/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku WSA w Krakowie. Nadto, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania sierż. szt. w stanie spoczynku K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2005 r., który to równoważnik został wygaszony z uwagi na zwolnienie ze służby w Policji. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2015 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 10 czerwca 2015 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę złożoną na postanowienie z dnia 14 lipca 2015 r. Ustalono, ze przedmiotowy wniosek skarżącego, jest kolejnym wnioskiem w sprawie. Wniosek z dnia 21 września 2017 r. skutkował wydaniem postanowienia z dnia 12 października 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 grudnia 2017 r. Na tle powyższych ustaleń wynika, że słusznie organy obu instancji uznały, że sprawa dotycząca przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została już ostatecznie rozstrzygnięta, a okoliczność ta niepodważalnie wyklucza możliwość wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych – przypadki te jednak w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiły. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że są one bezzasadne. Organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 ani art. 107 § 3 kpa. Postępowanie wyjaśniające zostało bowiem prawidłowo przeprowadzone, w konsekwencji czego ustalono stan faktyczny sprawy. Powyższe znalazło z kolei odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego prawidłowo zastosowano również przepis art. 61 a kpa. Jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest bowiem uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak ustalono powyżej, z taką sytuacja niewątpliwie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wskazać również należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Ocenie sądowej podlega więc jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką była odmowa wszczęcia postępowania, poza zakresem tej sprawy pozostaje natomiast odniesienie się do zarzutów merytorycznych dotyczących meritum sprawy będącej przedmiotem skargi. W związku z powyższym nie dopatrując się uchybień w zaskarżonych postanowieniach – skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.