III SA/Kr 492/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lutego 2024 r., nr SKO.PS/4110/532/2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata S. Z. 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2024 r., znak SKO.PS/4110/530/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 28 czerwca 2023 r. orzekającą o odmowie przyznania M. S. (dalej: "skarżący") świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: "u.p.s.") w zw. z § 7 uchwały nr XCV/1425/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków pomocy w zakresie dożywiania (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2021 r., poz. 4958, dalej: "uchwała"). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o przyznanie pomocy finansowej na żywność, opłaty mieszkaniowe, środki czystości oraz umorzenie postępowania w sprawie posiłków. Skarżący oświadczył, że jego jedynym dochodem jest renta inwalidzka w wysokości 1084,11 zł. Podniósł, że remontuje od dwóch lat obiekt na posesji M. 12 z zamiarem wykorzystania go w przyszłości do celów zarobkowych. W ocenie skarżącego świadczy to o fakcie, że nieustannie podejmuje działania mające na celu osiąganie dochodu. Z oświadczenia majątkowego skarżącego wynika, że posiada 50% własności domu o powierzchni 43m2 przy ulicy M. 10, własność 1/9 nieruchomości przy ul. M. 12. W ciągu ostatnich 12 miesięcy uzyskał dochód w postaci wyrównania renty za miesiące od stycznia do kwietnia 5022,67 zł. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w domu z byłą żoną, rozwód orzeczono wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie w 2021 roku, na dochód gospodarstwa skarżącego składa się renta z ZUS w wysokości 1084,11 zł. Skarżący zajmuje główną część domu, dzielą się z byłą żoną opłatami, jednakże żona nie zawsze terminowo reguluje swoje należności. Skarżący jest osobą nieaktywną zawodowo z powodu stanu zdrowia, orzeczeniem ZUS został uznany za częściowo niezdolnego do pracy do 29 lutego 2024 r. Skarżący cierpi na zaburzenia zachowania i osobowości z komponentą depresyjną. Leczy się w szpitalu [...], zażywa leki zgodnie z zaleceniem. Ma ponadto problemy z kręgosłupem. Decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Organ wskazał, że skarżący uzyskuje dochód w wysokości 1084,11 zł miesięcznie, ponosi połowę opłat za media - 548,33 energię, ścieki - 137,14 zł, śmierci- 50 zł oraz podatek od nieruchomości – 211 zł. W ocenie organu skarżący spełnia przesłankę niskiego dochodu. Organ wskazał, że przy ocenie sytuacji skarżącego wziął pod uwagę okoliczność, że skarżący jest właścicielem połowy domu przy ulicy M., udziału 1/9 w nieruchomości zabudowanej przy ulicy M. 12, którą przekazał w nieodpłatne w posiadanie znajomej celem prowadzenia na niej działalności gospodarczej i dzielenia się zyskami ze skarżącym. Z kolei część działki przy ulicy M. 10 zabudowaną garażem, użytkuje nieodpłatnie znajomy skarżącego. Organ podniósł, że skarżący wynajmował garaż za 1000 zł miesięcznie i dzielił się z byłą żoną po połowie. Aktualnie twierdzi, że garaż oddał w użytkowanie znajomemu, co w ocenie organu oznacza, że albo zawarł umowę, której nie ujawnia, albo nieracjonalnie gospodaruje swoim majątkiem. Podobnie wygląda sytuacja z działką oddaną w samoistne posiadanie znajomej. Organ wskazał, że skarżący podnosi, że wykonywał remont budynku przy ulicy M. 12 z materiałów uzyskiwanych od rodziny i znajomych. To zdaniem organu powoduje, że jeśli skarżący rzeczywiście był w złej sytuacji finansowej, powinien w pierwszej kolejności uzyskać pomoc od rodziny. W ocenie organu przyznanie skarżącemu pomocy nie mieści się w celach pomocy społecznej, ponieważ skarżący ma możliwość samodzielnego przezwyciężenia sytuacji, w której się znalazł. W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Działkę [...] rzeczywiście oddał w posiadanie znajomej, ale Prezydent Miasta Krakowa nie wyraził zgody na posadowienie na niej garażu (35m2), mimo to znajoma rewanżuje się skarżącemu przygotowując dla niego posiłki z dostarczonych przez skarżącego składników. Skarżący podniósł, że oczywiście nieprawdziwe są twierdzenia, że na działce znajduje się pomieszczenie garażowe zaadoptowane na warsztat samochodowy. Do odwołania skarżący dołączył eskierowanie oraz zaświadczenie ze Szpitala Klinicznego [...]. W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że nie może liczyć na pomoc rodziny w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Decyzją z dnia 26 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Organ wskazał, że zgodnie przepisami uchwały zasiłek na żywność może być przyznany osobie, która nie przekracza 200% kryterium dochodowego, tj. kwoty 1552 zł. Skarżący uzyskuje dochód w wysokości 1081,11 zł. W rezultacie, skarżący spełnia przesłankę niskiego dochodu uprawniającą go do uzyskania pomocy. Organ podkreślił, że decyzja wydawana w oparciu o art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową, a spełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego nie oznacza, że pomoc ma być przyznana. Organ podkreślił, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin, ma charakter subsydiarny, a na każdą osobę korzystającą z pomocy społecznej nakłada obowiązek pełnego wykorzystania własnych możliwości w celu uniknięcia trudnej sytuacji. Jeżeli osoba nie wykorzystuje swoich możliwości, nie może uzyskać pomocy społecznej. Skarżący posiada majątek, który może wykorzystać do poprawy swojej sytuacji bytowej. Kolegium nie zgodziło się z wyrażonym w odwołaniu stanowiskiem. Podkreśliło, że sposób w jaki budynek zostanie nazwany nie ma znaczenia, skoro skarżący sam podnosił, że znajomy wykorzystuje pomieszczenia i remontuje w nich samochody. Organ podkreślił, że do nieruchomości zapewniony jest dojazd drogą publiczną z ograniczeniem do 2,5 tony, ale to nie wyklucza jej wykorzystania na garaż, warsztat, czy parking. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zaistniały przesłanki przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a zatem skarżący jest zobowiązany w pierwszej kolejności do samodzielnego przezwyciężania zaistniałych trudności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący nie zgodził się z przyjętymi w decyzji ustaleniami. Wskazał, że nie ma możliwości komercyjnej dzierżawy nieruchomości przy ulicy M. 10. Podkreślił, że jest osobą chorą, ma duże problemy z osiągnięciem materialnej niezależności, jednakże cały czas czyni starania o jej osiągnięcie, a jakiekolwiek wsparcie ze strony organów administracji publicznej ułatwi osiągnięcie niezależności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 26 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przeprowadzenie dowodu z dołączonych dokumentów, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce skarżącego wymaga remontu, na który skarżący nie ma środków, a zatem nie ma możliwości znalezienia najemcy. Z tego względu udostępnił do nieodpłatnie znajomemu, który naprawia w nim hobbystycznie samochody. Również działka rolna [...] nie ma możliwości dostarczania dochodów skarżącemu, a znajoma pomaga skarżącemu w zamian z jej udostępnienie w codziennym funkcjonowaniu. Skarżący nie ma możliwości uzyskania pomocy od rodziny. Żywność natomiast służy zaspokajaniu jednej z podstawowych potrzeb człowieka decydujących o godnym życiu, a zatem odmowa przyznania takiej pomocy powinna być wyjątkiem. Pełnomocnik podkreślił, że aktualnie skarżący nie ma możliwości, aby przezwyciężyć trudną sytuację własnymi siłami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód w wysokości 1081,11 zł miesięcznie. Ponosi koszty utrzymania około 450 zł, jest osobą schorowaną – cierpi na zwyrodnienie kręgosłupa, a ponadto od 2009 r. leczy się w Szpitalu Klinicznym [...] z rozpoznaniem: Organiczne zaburzenia zachowania osobowości z komp. depresją. Bezsporną okolicznością jest również, że skarżący jest właścicielem udziału w nieruchomości przy ulicy M. 10 i M. 12 w K. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 u.p.s. oraz postanowienia uchwały. Jak stanowi art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów żywności. Jak stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Zgodnie natomiast z art. 48 u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. § 1 uchwały stanowi, iż przyjmuje się program osłonowy dotyczący udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków pomocy w zakresie dożywiania. Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały w przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Jak stanowi ust. 2 (w brzmieniu z dnia 25 stycznia 2023 r.) prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 przysługuje w sytuacji gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200 % kwoty kryterium dochodowego. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że dochód skarżącego nie przekracza 200% kryterium dochodowego, nie przekracza też 150 % kryterium dochodowego (w poprzednio obowiązującym brzmieniu uchwały). Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy I, jak i II instancji skupiły się głownie na ocenie sposobu wykorzystywania przez skarżącego jego możliwości zarobkowych – poprzez rozważania dotyczące możliwości wynajmowania garażu oraz działki rolnej, pominęły natomiast pozostałe okoliczności faktyczne sprawy – w tym dokonanie oceny, czy z uwagi na posiadane uprawnienia, pozostałe zasoby i możliwości skarżący może zaspokoić potrzeby w zakresie żywności, a w rezultacie nie uwzględniły przy wydawaniu rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. oraz § 7 uchwały. Co więcej, organy pominęły, że niniejsze postępowanie dotyczyło przyznania zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, a zatem zaspokojenia jednej z podstawowych potrzeb jednostki. Zasadnie, w świetle przepisów u.p.s. w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że jeżeli dana osoba jest w stanie przezwyciężyć określone trudności związane z zaspokajaniem potrzeb życiowych przez wykorzystanie własnych zasobów finansowych lub możliwości w zakresie korzystania z usług innych osób (np. przez zamawianie posiłków w placówkach gastronomicznych), to niewątpliwie świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej (np. w formie posiłku) nie przysługuje tej osobie (Wyrok WSA w Rzeszowie z 8.01.2019 r., II SA/Rz 1124/18, LEX nr 2619564). Trudno jednak w niniejszej sprawie twierdzić, że skarżący nie starał się wykorzystać własnych zasobów. Podejmował takie próby, które jednak nie doprowadziły do pozytywnego rezultatu. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy skupiły się na kwestii możliwości wynajęcia przez skarżącego garażu i uzyskiwania dochodu z tego tytułu. Tymczasem, rozważania organu oparte zostały wyłącznie na twierdzeniach i zaprzeczeniu prawdziwości twierdzeń skarżącego. Organ nie ustalił, czy np. w okolicy istnieją podobne lokale, które są wynajmowane, nie ustalił sytuacji rynkowej związanej z wynajmem, ani zmian zachodzących na rynku wynajmu pomieszczeń garażowych w K. W ocenie Sądu, skoro była to zasadnicza podstawa odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia z uwagi na możliwość zaspokojenia jego potrzeb, wymagała szerszego uzasadnienia i odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu. Skarżący ponadto podnosił w toku postępowania, że nie może liczyć na pomoc rodziny w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową, w konsekwencji kontrola jej legalności dokonywana jest przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20, CBOSA). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14). Podkreślić należy, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Organ ma co prawda wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, jednak powinien swój wybór wszechstronnie uzasadnić. Nie może być wątpliwości odnośnie tego, że dokonując tego wyboru miał na uwadze wszystkie relewantne prawnie okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 sierpnia 2024 r., II SA/Sz 249/24). Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, nie ma służyć zaspokajaniu wszystkich potrzeb beneficjentów (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., I OSK 1973/22). Równocześnie jednak z treści art. 39 ust. 1 u.p.s., w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że żywność stanowi niezbędną potrzebę bytową, Wymienione w powołanym przepisie potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Zasiłek ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2024 r., II SA/Łd 934/23), a zatem ma stanowić czasowe wsparcie dla jednostki. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie dokonano wszechstronnej oceny sytuacji skarżącego z uwzględnieniem kryteriów przyznania zasiłku celowego na zakup żywności określonych w uchwale oraz ustawie. W ocenie Sądu niewystarczająca jest analiza potencjalnych źródeł zarobkowania, która w niniejszej sprawie stanowiła główny argument uzasadniający odmowę przyznania świadczenia skarżącemu. Konieczne było bowiem, poza oceną spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego przyznania świadczenia, dokonanie analizy, czy skarżący należy do kręgu osób, o których mowa w § 3 oraz § 7 uchwały, czy skarżący ma możliwości zaspokojenia potrzeb żywieniowych we własnym zakresie, czy skarżący korzysta z pomocy społecznej i w jakim zakresie, nie ustalono czy stan zdrowia umożliwia skarżącemu zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych skarżącego. Organy pominęły również podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że w aktualnej sytuacji rodzinnej, nie ma możliwości uzyskania realnego wsparcia ze strony rodziny. W rezultacie, w ocenie Sądu decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a. to na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w danej sprawie spoczywa główny ciężar wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrania i ocenienia dowodów oraz należytego wyjaśnienia powodów ich określonej oceny (por. m. in. wyrok NSA 10 kwietnia 2024 r., II GSK 114/21). Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu przedwczesna była odmowa przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności z powołaniem się na możliwości skarżącego związane z wynajmem garażu przy ulicy M. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali całokształt okoliczności sprawy – tj. stan zdrowia skarżącego, sytuację majątkową, rodzinną, możliwość samodzielnego zaspokojenia potrzeb przez skarżącego z uwagi na uprawnienia, zasoby oraz możliwości, którymi dysponuje, zakres uzyskiwanej przez skarżącego pomocy społecznej, a następnie oceni możliwość przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz.935, dalej: "p.p.s.a."), § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r., poz. 763) przyznając na rzecz pełnomocnika z urzędu kwotę 480 zł podwyższoną o podatek od towarów i usług wyliczony według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.