III SA/Kr 503/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie S WSA Maria Zawadzka S WSA S WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKO.NP/4115/48/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Decyzją z 8 grudnia 2021 r., Prezydent Miasta T. odmówił P. K. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – D. K. Zdaniem organu zakres i charakter czynności wykonywanych przez skarżącego w związku ze sprawowaną opieka nad matką nie stanowił zgodnie z art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1265, dalej: u.ś.r.) podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący mógł podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, na umowę zlecania lub o dzieło. Ponadto w opiece nad matką mogła pomóc skarżącemu jego siostra, która nie pracowała zawodowo i zajmowała się wychowaniem dzieci. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art.17 ust. 1 u.ś.r. oraz zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącego nie wypełniał dyspozycji wskazanego przepisu, podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od stanu jej zdrowia, stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej opieki. Skarżący podniósł, że tylko on może podjąć się opieki nad matką, gdyż jego siostra ma trójkę małoletnich dzieci, którymi musi się opiekować. Podniósł też, że organ nie jest uprawniony do narzucania obowiązków opiekuńczych innym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 17 lutego 2022 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja odpowiadała prawu, ponieważ w badanym przypadku nie zachodził bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Kolegium wskazało, że matka skarżącego posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 września 2024 r. – jest po amputacji nogi, porusza się na wózku inwalidzkim, zakrzepica żylna, serce, cukrzyca. Niepełnosprawność datowała się od 20 sierpnia 2021 r. W oparciu o wywiadu środowiskowy oraz oświadczenie skarżącego Kolegium ustaliło, że opieka sprawowana jest w następującym zakresie: pomoc podczas kąpieli, pomoc w toalecie przy siadaniu na ubikacji, pomoc przy schodzeniu z ubikacji według potrzeb, robienie zakupów, kupowanie leków, sprzątanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, pranie, załatwianie spraw urzędowych, dozowanie i podawanie leków, mierzenie ciśnienia, co drugi dzień zmienienie opatrunku na nodze, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, ćwiczenie mięśni nóg, aby w przyszłości matka mogła mieć założoną protezę. Kolegium podało, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków to czynnościami, mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Kolegium wskazało, że sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bezsprzecznie, że matka skarżącego była osobą niepełnosprawną, to nie sposób jednak przyjąć, aby skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności jakie wykonuje opiekując się matką, rzeczywiście musiał zrezygnować z pracy. Z akt sprawy nie wynikało aby matka skarżącego była osobą całkowicie leżącą, niezdolną do samoobsługi w pełnym zakresie. W przeważającym zakresie opieka sprowadzała się do typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które ograniczały, jednakże nie wykluczały podjęcia pracy przez skarżącego chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Wskazane czynności mogły być wykonywane przez skarżącego przed i po przyjściu z pracy. Ponadto matką może zająć się także jej córka, która co prawda wychowywała troje małoletnich dzieci, jednakże z uwagi na zamieszkanie w tej samej miejscowości, była ona w stanie - przy właściwej organizacji czasu dnia, pogodzić obowiązki opiekuńcze z obowiązkami wychowawczymi, odciążając tym samym brata w czynnościach opiekuńczych nad matką. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącego nie wypełniał dyspozycji wskazanego przepisu, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymagała - w zależności od stanu jej zdrowia, stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej opieki. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mającej istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art.8, art. 9, art. 77§ 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad mamą. W uzasadnieniu podał, że zrezygnował z pracy, aby móc opiekować się niepełnosprawną matką, która posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od 20 sierpnia 2021 r. Po amputacji nogi matka porusza się na wózku inwalidzkim, choruje również na zakrzepicę żylną, serce, cukrzyce, lęki. Nie była osobą samodzielną, wymaga pomocy przy czynnościach życiowych - stałej i długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej opieki. Oznaczało to, że warunek "stałej" i "ciągłej" należało rozumieć tutaj jako stałej w sensie trwałości i ciągłej w sensie rozciągłości w czasie, i musi odnosić się do wszystkich potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej. Zdaniem skarżącego organy przy podejmowaniu decyzji przekroczyły swoje uprawnienia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności winna być bowiem dla organów wiążąca. Organ mógł jedynie ustalić czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie znajduje się w kręgu podmiotów legitymujących się do przyznanie tego świadczenia i czy faktycznie tą opiekę sprawuje. Niedopuszczalne było, aby organy pomocowe samodzielnie wyznaczały zakres pomocy koniecznej jak i nie respektowały orzeczeń. Takie kompetencje miały organy właściwe do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, wymagała, stałej lub długotrwałej opieki innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Skarżący podał, że ustawodawca wykluczył również możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo-skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie wymaga opieki ze względu na stopień samodzielności. Organ nie miał również uprawnień do jakiegokolwiek narzucania obowiązków opiekuńczych innym osobom, niż ta która dobrowolnie podejmuje je i rezygnuje z pracy, aby te obowiązki przyjąć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ organy miały prawo badać, czy w konkretnym stanie faktycznym, skarżący z uwagi na rozmiar niezbędnych czynności opiekuńczych zmuszony został do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia lub jego niepodejmowania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem było spełnianie przez matkę skarżącego, a i samego skarżącego, części przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia (stopień niepełnosprawności; stopień pokrewieństwa). Kluczowe dla sprawy było natomiast, czy w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tzn. czy prawidłowa i zgodna z prawem była ocena organów, że skarżący był nieuprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres opieki jakiej wymagała podopieczna (matka skarżącego) nie wykluczał podjęcia zatrudnienia przez jej syna. W tym miejscu należałoby podkreślić, że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania w ogóle pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Samo orzeczenie o niepełnosprawności podopiecznej (tu: matki skarżącego) nie rozstrzygało więc o związku przyczynowym pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką w rozumieniu u.ś.r. W tym kontekście, wbrew zarzutom skarżącego, Kolegium nie "kwestionowało" orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącego, ale oceniało czy z uwagi zakres niezbędnych czynności opiekuńczych – skarżący został pozbawiony możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zasadnie, zdaniem Sądu, Kolegium uznało, że zakres wykonywanych czynności opiekuńczych w istocie stanowił codzienną pomoc w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki. Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (np. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., I OSK 1653/21 i powołany tamże wyrok z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (np. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16). Z tych to powodów musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W złożonej skardze nie zostały wymienione jakiekolwiek okoliczności lub czynności opiekuńcze, które uniemożliwiałyby podjęcie zatrudnienia. Skarżący nie kwestionował opisu wykonywanych czynności opiekuńczych ("pomoc podczas kąpieli, pomoc w toalecie przy siadaniu na ubikacji, pomoc przy schodzeniu z ubikacji według potrzeb, robienie zakupów, kupowanie leków, sprzątanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, pranie, załatwianie spraw urzędowych, dozowanie i podawanie leków, mierzenie ciśnienia, co drugi dzień zmienienie opatrunku na nodze, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, ćwiczenie mięśni nóg, aby w przyszłości matka mogła mieć założoną protezę"). Zasadnie więc Kolegium uznało, że skoro pomoc matce sprowadzała się do pomocy w jej czynnościach higienicznych, przygotowaniu posiłków, przygotowaniu ubrań, załatwianiu spraw urzędowych, sprzątaniu, robieniu zakupów, ćwiczeniu mięśni nóg i pomocy w przygotowywaniu opatrunków – to w praktyce zasadna była ocena organu o braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a zakresem niezbędnych czynności opiekuńczych. Argumentacja skarżącego skupiła się przede wszystkim na akcentowaniu stopnia niepełnosprawności matki. Sama ta okoliczność, jak już Sąd wskazywał powyżej, nie jest jednak rozstrzygająca w sprawie. Co więcej, powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 lutego 2018 r., II SA/Rz 1398/17 jest nieadekwatny w sprawie. Po pierwsze Kolegium nie kwestionowało orzeczenia matki skarżącego o niepełnosprawności. Po drugie, wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Kolegium odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ to skarżący w tej sprawie syn, dążył do podważenia stopnia niepełnosprawności swojej matki, która zdaniem Kolegium, z uwagi na lżejszy (orzeczony przez orzecznika KRUS) stopień niepełnosprawności, zgodnie z obowiązującymi przepisami, mogła zajmować się swoim niepełnosprawnym mężem i tym samym formalnie uniemożliwiała synowi staranie się o przyznanie świadczenia. Orzekający w Rzeszowie Sąd nie zaakceptował więc prób podważania stopnia niepełnosprawności matki przez skarżącego, a nie przez organy. Podobnie, powołane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego również dotyczyły innych kwestii. W wyroku z 29 maja 2020 r., I OSK 516/19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że w aktach sprawy znajdowało się orzeczenie syna skarżącej dotyczące jego schorzeń chorobowych, w którym "...uznano go za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym oraz wskazano na konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji" (podkreślenie orzekającego obecnie Sądu), co zdaniem Naczelnego Sądu oznaczało, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i wykluczało w tej części samodzielne ustalenia organów. Sąd zwraca natomiast uwagę, że znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie matki skarżącego o stopniu jej niepełnosprawności (k. 7 akt administracyjnych) nie zawiera dodatkowego wymogu "konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia i rehabilitacji" dlatego zarzuty skargi, że organy kwestionowały orzeczenia lekarza ZUS są bezzasadne. Przytoczone natomiast w skardze rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą innego typu orzeczeń lekarzy orzeczników - wydawanych w stosunku do małoletnich dzieci. Podobnie, powołany jako drugi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z 13 października 2016 r., I OSK 448/15 w ogóle nie dotyczy spornych kwestii w rozstrzyganej sprawie. Wyrok ten dotyczył wyłącznie skutków oceny wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. ,K 38/13, a ta okoliczność nie była sporna. Z tych to powodów Sąd uznał, za niezasadne zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Organ w sposób logiczny, odwołując się do zebranych w sprawie dowodów, wykazał, że opisane we wniosku czynności opiekuńcze w istocie stanowią pomoc syna (który dodatkowo mógł liczyć na pomoc swojej siostry) w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki, a pomoc ta może być świadczona poza godzinami pracy zarobkowej. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz.329 z późn. zm.).