III SA/Kr 554/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 19 marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B z dnia [...] 2012 r., znak [...], o odmowie przyznania A. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem B. G. Jako podstawę prawą wydanej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925). Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. A. G. wystąpiła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad mężem B. G. Ze złożonego przez A. G. oświadczenia wynika, że nie posiada ona żadnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Organ I instancji - Burmistrz B - decyzją z dnia [...] 2012 r., znak: [...], odmówił przyznania A. G. żądanego świadczenia uzasadniając to faktem pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Organ wskazał na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Odnosząc się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, w których uznano za niekonstytucyjny zapis ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim uniemożliwiał on nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny – organ wskazał, że wyroki te nie zmieniły katalogu przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie umożliwiły pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu wniesionym decyzji organu I instancji A. G. podniosła, że organ przy interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosował jedynie wykładnię językową, nie uwzględniając prokonstytucyjnej interpretacji przepisu i równości obywateli wobec prawa. Interpretacja taka, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w postanowieniu, sygn. akt 38/2009, jest niedopuszczalna. Rozpoznając przedmiotową sprawę nie można pomijać treści art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, który wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Małżonek należy do tego kręgu osób. Rozpoznając złożone odwołanie, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazało, że w aktualnym stanie prawnym, zmienionym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, świadczenie pielęgnacyjne, co do zasady, nie przysługuje w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, z jednym tylko wyłączeniem, mianowicie w przypadku, w którym to współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wówczas świadczenie takie mogłoby zostać przyznane, jednakże innemu niż ten małżonek członkowi rodziny, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w badanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze wniesionej na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 19 marca 2012 r. nr [...] A. G. podniosła, że organy administracji prowadzące postępowanie naruszyły zasadę konstytucyjnej równości wobec prawa. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien zostać zinterpretowany w oparciu o wykładnię celowościową. Skarżąca wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/2010, stanął na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane na rzecz współmałżonka, jeżeli zostaną spełnione pozostałe przesłanki warunkujące, co do zasady, możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z artykułem 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59, ze zm., zwanej dalej Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obydwu instancji odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazując, że wyłącznym powodem wydania negatywnego rozstrzygnięcia jest fakt pozostawania skarżącej z B. G. w związku małżeńskim oraz fakt nieposiadania przez skarżącą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc stan faktyczny niniejszej sprawy do treści tego przepisu należy stwierdzić, że skarżąca należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przewiduje bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taką wykładnię tego przepisu potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucji RP). Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Nowelizacja ta nie zmieniła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Trafnie zwraca się jednak uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ograniczenie się do literalnej wykładni tego przepisu, prowadzące do uniemożliwienia skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, niweczyłoby skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r, sygn. akt IV SA/Po 512/12; WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/GI 92/11). Także po kolejnej nowelizacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadziłoby do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia przyjęta przez organy w rozpatrywanej sprawie prowadzi do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem, sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne, ustanowione przecież w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem, mogłoby być zatem przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn.. akt III SA/Kr 328/12 oraz z dnia 27 września 2012 r., sygn.. akt III SA/Kr 78/12; WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2012r., sygn.. akt IV SA/Po 255/12 – orzeczenia dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w tej sprawie nie może zaaprobować takiej wykładni omawianego przepisu, gdyż byłaby ona sprzeczna z podstawowymi zasadami obowiązującego porządku prawnego, akcentowanymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej, przed jego wykładnią językową. Dlatego również w aktualnym stanie prawnym organy winny stosować prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu. W świetle prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd stwierdził, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wadliwie przyjęły, iż pozostawanie w związku małżeńskim jest przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w celu opieki nad osobą pozostającą w tym związku, która wymaga opieki, w sytuacji gdy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego powodu, w ocenie Sądu, kontrolowane w tej sprawie decyzje naruszają prawo materialne - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18, art. 67 ust. 1 i art. 71 ust.1 Konstytucji RP - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, organy będą zobowiązane do zastosowania przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pozostałych przesłanek art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.