III SA/Kr 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2012 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia 22 listopada 2012 r. nr [....] z dnia 22 listopada 2012 r. nr [....] z dnia 22 listopada 2012 r. nr [....] z dnia 22 listopada 2012 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata A. Ż. - Kancelaria Adwokacka, ul. [....] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 1200 zł (słownie: tysiąc dwieście złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Prezydent Miasta decyzjami: 1. z dnia [...] 2012 r. nr [...] zmieniając decyzję nr [...] z dnia [...] 2012 r. wstrzymał G. P. od dnia 1.10.2012 r. świadczenie w postaci zasiłku okresowego; - z dnia 28 września 2012 r. odmówił przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego: 2. nr [...] na uregulowanie opłat za hotel, 3. nr [...] na zakup leków, 4. nr [...] na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, 5. nr [...] na zakup środków czystości. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104, art. 107, art. 108, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej "K.p.a." oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 11, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 108, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej "u.p.s." oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 127, poz. 1055). W uzasadnieniach decyzji organ podniósł, że od miesiąca listopada 2002 r. G. P. jest objęty pomocą finansową MOPS w formie zasiłku stałego, zasiłków celowych, a także zasiłku okresowego. W miesiącach, w których jego dochód nie był niższy od kryterium dochodowego zasiłek okresowy nie przysługiwał. Do miesiąca września 2012 r. zasiłek okresowy wynosił 30 zł. Obecnie otrzymuje pomoc w postaci zasiłku stałego w kwocie 444 zł oraz korzysta nieodpłatnie z gorącego posiłku w Centrum [...] w K os. [...]. 1. W dniu 14.09.2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku okresowego. Organ wskazał, że osoby lub rodziny korzystające z pomocy społecznej zobowiązane są do współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. 2 – 5. W dniu 11.09.2012 r. G. P. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej, w tym zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel i leki oraz na zakup żywności i środków czystości. Na podstawie wywiadu środowiskowego i dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy stwierdzono, że prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, na stałe. Ustalono, że jego dochód za miesiąc sierpień 2012 r. nie przekraczał kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Na dochód składa się zasiłek stały w wysokości 444 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 30 zł. W ramach skierowania MOPS nadal uczęszcza na zajęcia i posiłki w Ośrodku Wsparcia, od poniedziałku do piątku. Łączny dochód ustalono na kwotę 474 zł. Udokumentowane wydatki to opłata za pokój w hotelu w wysokości 620 zł, uregulowana do 31.08.2012 r. W sierpniu 2012r. otrzymał z Fundacji Wspólnota Pokoleń darowiznę w kwocie 1500 zł, która umożliwia bieżące zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. W ustawie o pomocy społecznej wskazane zostały możliwości odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, będące następstwem negatywnych zachowań beneficjentów pomocy. Ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Wśród negatywnych zachowań świadczeniobiorców ustawodawca na pierwszym miejscu wymienia brak współdziałania w rozwiązywaniu trudności materialnych. Za szczególny przypadek braku współdziałania organ uznał odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Począwszy od maja 2010 r. MOPS wielokrotnie zapraszał G. P. do podjęcia negocjacji dotyczących wykorzystania między innymi swoich zasobów mieszkaniowych. Zdając sobie sprawę, że zaplanowanie racjonalnego wykorzystania zasobów jest rzeczą trudną, MOPS oferował pomoc. G. P. był zapraszany do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu, konieczne wydawało się bowiem wspólne szukanie takich rozwiązań, które pozwolą na zmianę i polepszenie jego sytuacji życiowej. Mając na względzie trudną sytuację zdrowotną MOPS deklarował, że dostosuje termin podjęcia negocjacji do jego potrzeb i możliwości. W dniu 19.04.2011 r. po raz kolejny zaproszono do zgłoszenia się w dniu 6.05.2011 r. lub w dniu 9.05.2011 r., celem uzgodnienia zasad współdziałania w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego. Pismem z dnia 29.04.2011 r. G. P. zwrócił się o przesunięcie terminu spotkania po dniu 11.05.2011 r. Ponowne zaproszenie na 24.05.2011 r., uwzględniające jego sugestie, pracownik socjalny wręczył mu w dniu 10.05.2011 r. W dniu 24.05.2011 r. zgłosił się do MOPS. Nie był jednak zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu. Podczas wygłoszonego oświadczenia poruszył kwestie opisywane w swoich wcześniejszych pismach i skargach (21.03.2011r., 1.04.2011 r., 29.04.2011r., 5.05.2011r.), na które otrzymał odpowiedzi. Zarzucił pracownikom nękanie i popełnianie przestępstw, nie dopuszczał do głosu, kiedy usiłowali podjąć negocjacje. Jednocześnie przyznał, że zna konstrukcję kontraktu, gdyż przedstawił opis swojej sytuacji na schemacie druku kontraktu. Nie przyjmował do wiadomości faktu, iż zawarcie kontraktu nie jest działaniem jednostronnym, wymaga wspólnego określenia sposobu współdziałania w rozwiązaniu problemów osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej. Do dnia wydania decyzji w trakcie spotkań z pracownikami socjalnymi podczas przeprowadzania wywiadów nie podjął negocjacji w tej sprawie mimo, że podczas wywiadów był informowany, że brak współdziałania w sprawie kontraktu ma wpływ na przyznanie pomocy finansowej. Także SKO w decyzji z dnia [...] 2011 r. [...], uchylającej decyzję MOPS z dnia [...] 2011 r. oraz decyzji z dnia [...] 2011 r. [...], zobowiązało go do niezwłocznego podjęcia konstruktywnych rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego z pracownikiem socjalnym. W dniu 21.09.2011 r. wystosowano do G. P. wezwanie do stawienia się w dniu 5.10.2011 r. w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego pouczając, że niezastosowanie do wezwania stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Wezwanie zostało odebrane w dniu 23.09.2011 r. G. P. nie stawił się na wezwanie, a podczas przeprowadzania wywiadu oświadczył, że nie zgłosił się z powodu grypy (mimo, że w tych dniach uczęszczał na obiady w Centrum [...], które znajduje się w osiedlu, gdzie mieści się siedziba Ośrodka). Natomiast w dniu 5.10.2011 r. wpłynęło do MOPS jego pismo w sprawie wezwania, złożone osobiście w UM os. [...] w dniu 4.10.2011 r. W dniu 20.07.2012 r. MOPS wystosował ostateczne wezwanie, wyznaczając termin spotkanie na 28.08.2012 r. G. P. nie stawił się na spotkanie i nie podjął rozmów, natomiast złożył wniosek o zawieszenie postępowania dotyczącego kontraktu socjalnego, powołując się na art. 97 K.p.a. Jednakże działania podejmowane w ramach kontraktu socjalnego nie są postępowaniem administracyjnym, a zatem powołany art. 97 K.p.a. dotyczący zawieszenia postępowania nie ma zastosowania. Udział G. P. w planowanym spotkaniu był szczególnie ważny, gdyż w dniu 1.01.2013r. wygasa umowa najmu jednego z lokali w L, zatem już od 2.01.2013r. będzie on dysponował wyremontowanym i skanalizowanym, nadającym się do wykorzystania mieszkaniem. Mimo braku współpracy, MOPS wspierał G. P. wypłacając zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłki celowe na żywność i na leki. Każdorazowo decyzje przyznające pomoc zawierały pouczenie, że konsekwencją braku współdziałania będzie ograniczenie przyznawanej pomocy. Pomimo, że posiada on część kamienicy w miejscowości L, od szeregu lat wynajmuje pokój w hotelu robotniczym w K, za który opłaca obecnie kwotę przekraczającą już 600 zł miesięcznie. G. P. jest właścicielem nieruchomości w L przy ul. [...] o powierzchni ponad 100 m2 stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Obecnie dwa lokale są wynajęte (na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 r. jeden i przydziału kwaterunkowego drugi), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Umowa najmu jednego z lokali została zawarta w marcu 2008 r. (tj. w okresie, kiedy będąc w trudnej sytuacji materialnej korzystał z pomocy MOPS) na okres 5 lat z określeniem kwoty czynszu na 100 zł miesięcznie. Opłaty za wynajem są zajęte przez Komornika w związku z jego zaległościami alimentacyjnymi. Podstawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Oznacza to, że pomoc ze środków pomocy społecznej ma charakter doraźny i ma umożliwić wyjście z trudnej sytuacji, a nie powinna stanowić stałego i wyłącznego źródła utrzymania dla osób i rodzin posiadających własne zasoby i możliwości, choćby były one umiarkowane i ograniczone. Strona winna wykazać aktywność w rozwiązywaniu własnych problemów oraz gotowość współdziałania z organami udzielającymi pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o uzyskanie pomocy należy rozumieć m. in. gotowość skorzystania z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego, pomagającego beneficjentowi przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Na miano uzasadnionej propozycji zasługuje wskazanie możliwości wykorzystania nieruchomości w L. Organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt. III SA/Kr 1003/09 oddalającego skargę na decyzję SKO z dnia 25.08.2009 r. w przedmiocie zasiłku celowego, w której SKO wskazało, że skarżący posiada 3 lokale mieszkalne w L, dzięki którym byłby w stanie przezwyciężyć swoje trudności życiowe. Skarżący nie podejmuje żadnych działań, które mogłyby się przyczynić do poprawy jego sytuacji materialnej. Działania MOPS idące w kierunku wykorzystania nieruchomości w L nie mogą być uznane jako niekorzystne rozwiązanie, a wykorzystanie własnego lokalu nie jest równoznaczne ze wskazaniem, że winien opuścić Gminę. Na terenie Gminy znajduje się zarówno noclegownia, jak i przytuliska dla mężczyzn. Istnieje również możliwość najmu lokalu na wolnym rynku - przy wykorzystaniu środków pozyskanych dzięki posiadanym zasobom w L. Organ pomocy społecznej wydając decyzję bierze pod uwagę okoliczności przemawiające za przyznaniem pomocy. Ocenia sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Nie poszukuje pracy podając, że nie pozwala na to wiek i stan zdrowia. Jednocześnie - jak ustalono - od 2007 r. pełni funkcję Prezesa Stowarzyszenia [...]. Aktywnie uczestniczy w działalności Stowarzyszenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowych. W tej sytuacji zasadnym jest stwierdzenie, że winien wykorzystać swój potencjał intelektualny również dla uzyskania odpowiedniego zatrudnienia i uzyskiwania dochodu. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r., w sprawie oddalenia odwołania od decyzji ZUS odmawiającej przyznanie renty podał, że "posiadając wyższe wykształcenie techniczne, wykonywał pracę asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego (...). Po przeanalizowaniu opinii biegłych został uznany za osobę zdolną do pracy zgodnie z wykształceniem". A zatem nie ma przeciwwskazań do poszukiwania pracy i podjęcia zatrudnienia zgodnie orzecznictwem. Pomimo braku współpracy nie był pozbawiony w całości świadczeń z pomocy społecznej, a jedynie od kwietnia 2011 r. jej wymiar był ograniczany. Faktem jest, że G. P. jest osobą niepełnosprawną, niemniej jednak jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Od wielu lat nie zmienia swojej postawy, nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jedynie żąda zabezpieczenia swoich potrzeb finansowych. W tej sytuacji Ośrodek uznał, że brak jest podstaw do dalszego udzielania pomocy w postaci zasiłku okresowego i zasiłków celowych. G. P. wniósł od powyższych decyzji odwołania. Zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. - art. 3 ust 1 art. 8 ust 3 oraz art. 38 u.p.s. Skarżący zarzucił, że decyzje nie uwzględniły wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących zasiłków okresowych i celowych uchylających decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego i organu pierwszej instancji (wyroki: z dnia 14 kwietnia 2010 r. - sygn. akt III SA/Kr 902/09, sygn. akt III SA/Kr 1004/09, - z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 424/11, sygn. akt III SA/Kr 469/11, - z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1024/11, sygn. akt III SA/Kr 537/11, sygn. akt III SA/Kr 727/11, - z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1517/11-1523/11, - z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1338/11, sygn. akt III SA/Kr 1341/11). Zaskarżone decyzje nie uwzględniły również czterech decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r.. [...] 2012 r., [...] 2012 r., [...] 2012 r. nr [...] uchylających w całości zaskarżone decyzje I instancji i orzekających o przyznaniu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 150 zł/miesiąc, oraz decyzji SKO z dnia [...] 2012 r. nr [...] uchylającej decyzję MOPS dotyczącą zasiłku stałego. Podniósł, że jest osobą niepełnosprawną, choruje na różne choroby przewlekłe i leczy się u kilku specjalistów w związku z wypadkiem przy pracy jakiemu uległ w USA w 1990 r., chodzi również na zabiegi rehabilitacyjne. Od roku 2004 r. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Na tej podstawie przyznano mu zasiłek stały w wysokości 522 zł/miesiąc w dniu 25.09.2012 r. Podniósł, że od chwili przyznania przez MOPS zasiłku stałego i okresowego nic w jego sytuacji się nie zmieniło, dochód ma taki sam. Wobec powyższego wstrzymanie zasiłku okresowego i odmowa przyznania zasiłków celowych nie jest uzasadniona. Cierpi na liczne schorzenia zdrowotne, w tym na cukrzycę, w związku z czym powinien utrzymać dietę cukrzycową i powinien na żywność wydatkować 300-400 zł miesięcznie. Obecnie mieszka w hotelu robotniczym, gdzie musi regularnie opłacać opłaty, pod rygorem eksmisji. Według skarżącego organ I instancji podaje szereg nieprawdziwych faktów lub pomija milczeniem ważne fakty. Zdaniem skarżącego MOPS błędnie oświadczył, że nie był on zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu. Jest to nieprawda, gdyż na spotkaniu 24 maja 2011 r. nawet w zarysie nie przedstawiono kontraktu socjalnego. Poinformował też, że jego pełnomocnik się rozchorował a bez niego nie może podjąć wiążących decyzji. Nigdy nie ustosunkowano się do wypełnionego przez skarżącego kilkakrotnie formularza kontraktu socjalnego. W decyzjach MOPS ani w aktach nie ma żadnych dowodów na poparcie zarzutów, że skarżący nie współpracuje. Do dnia dzisiejszego nawet w zarysie nie przedstawiono mu projektu kontraktu socjalnego. MOPS proponuje skarżącemu bardzo niekorzystne rozwiązanie, na które żaden rozsądny i trzeźwo myślący człowiek nie jest w stanie się zgodzić. Podniósł, że ma przepracowane 23 lata w kraju, w tym 8 w związkach zawodowych jako czołowy działacz podziemnej "Solidarności" i jest zarejestrowany w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wskazał, że ma dług alimentacyjny wobec synów sięgający kwoty 120.000 zł, którego ze sprzedaży lokalu mieszkalnego w L nie jest w stanie spłacić. Podniósł, że podejmuje liczne starania by poprawić swoją sytuację materialną i bytową, m.in. podejmował działania by zmniejszyć zadłużenie z tytułu zaległości alimentacyjnych o 50.000 zł, które Sąd Okręgowy umorzył. Sąd powszechny zwolnił go z łożenia alimentów w wysokości po 400 zł i 300 zł miesięcznie na dorosłych już synów. Wystąpił do dzieci o umorzenie długu alimentacyjnego w wysokości 120 tys. zł w zamian za własność lokali mieszkalnych w L. Skarżący przywołał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Bk 714/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2008 r sygn. III SA/Kr 492/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. III SA/Kr 492/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 22 listopada 2012 r.: 1. nr [...], 2. nr [...], 3. nr [...], 4. nr [...], 5. nr [...], na podstawie art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 38, art. 102, art. 104, art. 106, art. 108 i art. 109 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżone decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż G. P., lat 59, jest osobą rozwiedzioną i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z synami posiada ograniczony kontakt, na rzecz synów był zobowiązany do płacenia alimentów w kwocie odpowiednio po 400 zł i 300 zł miesięcznie. Ponadto starszy brat, ciężko chory zamieszkuje w L, a młodszy w G. Obecnie skarżący od kliku lat zamieszkuje w hotelu pracowniczym przy os. [...] w K. W wywiadzie środowiskowym (przeprowadzonym w dniu 24 września 2012 r.) wskazano, że jego dochód ustalony na sierpień 2012 r. wynosił 474 zł i nie przekraczał wówczas kwoty 477 zł, czyli kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej określony w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Obecnie, od 1 października 2012 r. ustawowe kryterium dochodowe wynosi 542 zł. Zgodnie z aktami sprawy wielokrotnie - od maja 2010 r. zapraszano skarżącego do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego zgodnie z art. 108 ustawy: w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Jednakże skarżący konsekwentnie odmawia podjęcia rozmów w celu zawarcia tego kontraktu. Do dnia dzisiejszego, mimo spotkań z pracownikami socjalnymi w dniach 7 czerwca 2011 r., 7 lipca 2011 r. i 8 sierpnia 2011 r. nie podjął negocjacji. Dodatkowo jeszcze w dniu 21 września 2011 r. wystosowano do niego wezwanie w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego pouczając, że niezastosowanie do wezwania stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania w przyszłości lub wstrzymania już przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. W celu zawarcia kontraktu socjalnego konieczna jest współpraca obu stron, tj. skarżącego i pracownika socjalnego, którzy podpiszą kontrakt, a do tego potrzebne są wspólne uzgodnienia i wzajemny kompromis. Natomiast z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż skarżący odrzucał przedstawione przez MOPS propozycje. Niezależnie od powyższego, wyznacznikami przyznania i ustalania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oznacza to, że nie wszystkie potrzeby finansowe potrzebujących mogą zostać zaspokojone. G. P. wniósł na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając argumentację zwartą w odwołaniach. Zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 i 2 i odpowiednio art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach. Kolegium wskazało, ze z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż skarżący odrzucał przedstawione przez MOPS propozycje. Dlatego organ pierwszej instancji słusznie zastosował art. 11 ust. 2 u.p.s. i odmówił przyznania wnioskowanej pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a. Skarga jest zasadna aczkolwiek nie w uwzględnieniu podnoszonych w skardze zarzutów. Na wstępie należy zauważyć, że zawarta w art. 138 K.p.a. regulacja wskazuje, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu. Procesowym wyrazem merytorycznych i kontrolnych kompetencji organu II instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dopełnił ciążących na nim obowiązków poprzestając na powtórzeniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Należy podzielić stanowisko organów, że ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Wśród negatywnych zachowań świadczeniobiorców ustawodawca na pierwszym miejscu wymienia brak współdziałania w rozwiązywaniu trudności materialnych. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Wskazany w art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby może prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Jest to więc tylko możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, co powinno być rozpatrywane indywidualnie w każdym przypadku. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28.06.2011 r., sygn. III SA/Kr 965/10, LEX nr 994671). Zatem okoliczności wskazujące na brak współdziałania świadczeniobiorców powinny wynikać ze zgromadzonych w sprawie dowodów w szczególności dokumentów, ponieważ dopiero wówczas można uznać, że organy rozstrzygające wyczerpały obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i zachowały wymogi art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Nie jest wystarczającym przywoływanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tych okoliczności, a w sprawach poddanych kontroli Sądu taka sytuacja zaistniała. W przedłożonych wraz z odpowiedziami na skargi aktach postępowania administracyjnego brak jest powyżej opisanych dokumentów, co wskazuje, że organ odwoławczy rozpoznając odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z art. 138 K.p.a. uniemożliwiając jednocześnie Sądowi kontrolę poprawności merytorycznej zaskarżonych rozstrzygnięć. Niewątpliwie zebranie takiej dokumentacji może wiązać się ze znacznymi trudnościami w sprawach osób od wielu lat korzystających z pomocy społecznej. Należy jednakże mieć na uwadze, że pozbawienie właśnie takich osób świadczeń może prowadzić do pogłębienia ich trudnej sytuacji wbrew celom pomocy społecznej. Nawet, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24.09.2008 r., sygn. III SA/Kr 39/08, LEX nr 535005). Z drugiej strony egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Powyższe wskazuje, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy czy świadczeniobiorcy nie zwalnia jednakże organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Analizując dokumentację zawartą w przedłożonych z odpowiedziami na skargi akt postępowania zdaniem Sądu należy stwierdzić, że brak jest dowodów potwierdzających przywoływane w uzasadnieniach decyzji okoliczności o braku współpracy skarżącego. Przede wszystkim przedłożony został I tom akt - karty 5207-5368. Z dokumentów tych wynika, że w dniu 14.09.2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku okresowego. W dniu 11.09.2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej, w tym zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel i leki oraz na zakup żywności i środków czystości. Zebrane następnie i zalegające w aktach dokumenty dotyczą okresu po tych datach natomiast brak jest dokumentów dotyczących przywoływanych przez organy okoliczności dotyczących okresu od maja 2010 r. To wskazuje, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie powyżej wskazanym wydał zaskarżone rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organ odwoławczy nie wskazał na istnienie konkretnego projektu kontraktu socjalnego zaproponowanego skarżącemu. Nie odniesiono się również do tego zagadnienia w odpowiedziach na skargi, brak też takiego dokumentu w załączonych do odpowiedzi aktach administracyjnych. Nie przedstawiono wreszcie takiego dokumentu i nie wyjaśniono powyższej kwestii do chwili rozprawy, nikt też nie stawił się na rozprawie za SKO . W konsekwencji Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ odwoławczy uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącego adwokata orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982r. – Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz.U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie §19 pkt 1 i §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 461).