III SA/Kr 580/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Rektora Akademii [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Rektora Akademii [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją znak [...] z dnia 7 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Akademii [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r. znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] j.ewid. [...] polegającej na rozdzieleniu w działkach ewidencyjnych nr 225 i nr 433/7 działek będących przedmiotem odrębnych praw własności. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz U nr 98 z 2000r., poz. 1071 z póź.zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity - Dz U z 2005r. nr 240, póz. 2027 z poz. zm.). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał okoliczności w jakich doszło do wydania przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] 2008 r., ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę decyzji oraz podstawy prawne decyzji. Ustalono, że W. P. działający jako pełnomocnik K. P. oraz J. W., W. M., J. M. i J. W. w dniu 8 października 2007 r. złożyli wniosek do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji na podział działek nr 225 i 433/7 obr. [...] j.ewid. [...] celem regulacji stanu prawnego zgodnie z operatem pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].2007 r. za Nr [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego T. C. Żądania wniosku opierali wnioskodawcy na twierdzeniu, że podział działek ewidencyjnych 225 i 433/7 służyć ma wyodrębnieniu parceli katastralnej 412/11, której byli współwłaścicielami, a co do której prawomocnie stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczającej tę parcelę, której użytkownikiem wieczystym została Akademia [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] j.ewid. [...] polegającej na rozdzieleniu w działkach ewidencyjnych nr 225 i 433/7 różnych własności. Za podstawę faktyczną decyzji przyjął Prezydent Miasta ustalenie, że według KW Nr.[...] (poprzednio KW [...]) objęte wnioskiem działki wpisane są na własność Skarbu Państwa we wieczystym użytkowaniu Akademii [...]. Organ przyjął, że przedmiotem wywłaszczenia była parcela kat. 412/11 o pow. 0.2040 ha, która została podzielona na l.kat. 412/51 o pow. 0,03 ha i L. kat 412/52. L kat. 412/51 weszła z innymi działkami w skład działki nr 433. W KW Nr.[...] (poprzednio KW [...]) jako współwłaściciele L.kat 412/51 figurują wnioskodawcy. Zdaniem organu grunt, który stanowił parcelę L.kat. 412/51 objęty jest dwoma księgami wieczystymi w jednej jako L.kat. 412/51, a w drugiej jako część działki 433/7, co uzasadniło decyzję odmowną, gdyż zdaniem organu niedopuszczalne było prowadzenie ustaleń przeciwko stanowi prawnemu. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez K. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2008 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując że w celu doprowadzenia do zgodności operatu ewidencyjnego (obecnie dz.225 i dz.433/7) z decyzją Ministra Transportu i Budownictwa Nr [...] z dnia [...].2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części nieistniejącej obecnie parceli l.kat.412/11, organ I instancji winien wszcząć postępowanie administracyjne w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego, a następnie ujawnić w nim nowy stan przedmiotowy. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2008 r. znak: [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] j.ewid. [...] polegającej na rozdzieleniu odrębnych nieruchomości połączonych: - w działce ewidencyjnej nr 225 o pow. 0,4576 ha (wpisano błędnie 0,1914 ha), w wyniku którego powstały nowe działki: - nr 225/1 o pow. 0,1914 ha objęta księgą wieczystą nr [...] i [...] - nr 225/2 o pow. 0,2659 ha objęta księgą wieczystą nr [...]; - w działce ewidencyjnej nr 433/7 o pow. 3,7499 ha , w wyniku którego powstały nowe działki - nr 433/8 o pow. 0,0134 ha objęta księgą wieczystą nr [...] i [...] - nr 433/9 o pow. 3,7365 ha objęta księgą wieczystą nr [...], zgodnie z mapą uzupełniającą regulacji stanu prawnego działek nr 225 i 433/7 wraz z wykazem zmian z operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].2007 r. Nr [...], a sporządzoną przez geodetę uprawnionego T. C. Według wykazu synchronizacyjnego na mapie uzupełniającej geodety uprawnionego T. C. sporządzonej dnia [...] 2007r. (przyjętej do zasobu [...] 2007r.) wydzielone działki 225/1 o pow. 0.1914 ha i 433/8 o pow. 0.0134 ha odpowiadają dawnej parceli L.kat 412/11 o pow. 0.2040 ha.. Zarazem przyjął organ I instancji ustalenia, że powstała z podziału L.kat. 412/11 parcela 412/51 o pow. 0.03 ha, która weszła w działkę ewid. 433 ujawnioną w KW (dawna) [...], nadal ujawniona jest także w KW (dawna) [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Akademia [...] zarzucając jej nieważność jako wydanej przez osobę nieuprawnioną. Akademia [...] podniosła, iż ,,starosta powiatu nie jest jego ustawowym organem (w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym), co oznacza, iż kompetencji jego nie przejmuje automatycznie (na podstawie art.92 ust 1 pkt 2 podnoszonej ustawy) organ miasta, jakim jest prezydent miasta na prawach powiatu". Akademia [...] podniosła również, że zarówno starosta jak i wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonują zadania przy pomocy geodety powiatowego (gminnego) wchodzącego w skład starostwa powiatowego (urzędu gminy). W K. powołany został, co prawda geodeta miejski (dyrektor Wydziału [...]), lecz zaskarżona decyzja nie została wydana przez niego lub z jego upoważnienia, lecz bezpośrednio z upoważnienia PM, co stanowi naruszenie m.in. art. art. 6 ust l pkt 2 li b w zw. z art. 22 ust l ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozpatrując odwołanie organ II instancji, wskazał, że stosownie do przepisu art.22 ust. l w związku z art.7d pkt l ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. W ramach powierzonego im zadania wyodrębnić należy także orzekanie w przedmiocie wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegających na rozdzieleniu odrębnych nieruchomości połączonych w jednej działce ewidencyjnej. Z regulacji przepisu art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) wywieść należy, iż K. jest szczególnego rodzaju miastem tj. miastem na prawach powiatu. Jest to jednostka samorządowa wykonująca zarówno zadania gminne, jak i powiatowe. W strukturze tej funkcję organów powiatu pełni rada miasta i prezydent miasta. Jednoznacznie wynika to z treści przepisu art. 92 ust. l ww. ustawy. Miasto na prawach powiatu jest gminą, której ustawodawca przypisał dodatkowo wykonywanie zadań powiatu. Oznacza to, że w strukturze organizacyjnej państwa ustawodawca nie ograniczył się jedynie do prostego podziału jednostek samorządu terytorialnego na gminy, powiaty i województwa, ale wprowadził nową kategorię, jaką jest miasto na prawach powiatu, którego katalog zadań jest szerszy niż w przypadku gminy nie posiadającej takiego statusu czy też samego powiatu, przy czym co wymaga podkreślenia zadania te realizują dwa powołane do tego mocą ustawy organy, tj. prezydent miasta i rada miasta. Przepis art. 92 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym zawiera klauzulę generalną uprawniającą miasta na prawach powiatu do wykonywania zadań określonych nie tylko ustawą o samorządzie gminnym, ale także zadań powiatu, a więc zadań przypisanych staroście. Komentowany przepis jednoznacznie wskazuje także na organy tego specyficznego typu miasta, jakimi są miasta na prawach powiatu. Do organów powiatu zaliczono - jak już wyżej wskazano -radę miasta i prezydenta miasta. Przepis nie wskazuje innych organów, w szczególności starosty jako organu kierującego działalnością miast na prawach powiatu. Co więcej Rozdział 9 powołanej wyżej ustawy nie daje kompetencji do powołania takiego organu. Podniesiono, że powyższą tezę uzasadnia także orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie można wywieść, że prezydent miasta jest organem wykonawczym miasta, reprezentuje je na zewnątrz, jest pracownikiem urzędu miasta, a także sprawuje funkcję starosty (wyrok WSA sygn. Akt [...]). Powyższe znajduje także odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego zgodnie, z którym prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcję starosty, a zatem otrzymał szereg nowych kompetencji z zakresu administracji rządowej, w tym zakresie jego sytuacja jest identyczna jak wszystkich innych starostów (wyrok z dn. 11.01.2000 r. OTK 2000, nr 1, poz.2). Powyższe wywody zdaniem organu wskazują na brak podstaw prawnych do przyjęcia niewłaściwości Prezydenta Miasta do orzekania w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na rozdzieleniu odrębnych nieruchomości połączonych w jednej działce ewidencyjnej czyniąc zarzuty odwołania bezzasadnymi. Miasto K. jest miastem na prawach powiatu. Organ tego miasta tj. Prezydent Miasta pełni jednocześnie funkcję organu gminy oraz funkcję starosty, co oznacza jego kompetencję do orzekania we wszystkich sprawach, w których legitymację taką posiada starosta. Błędnym jest zatem twierdzenie zawarte w odwołaniu, iż rada miasta powinna powołać starostę, a tak wybrany organ byłby jedynie kompetentny do orzekania w przedmiocie prowadzenia operatu ewidencyjnego. Niedopuszczalność takiego stwierdzenia wynika wprost z przepisu prawa zgodnie, z którym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawują rada miasta i prezydent miasta. Biorąc pod uwagę racjonalność działania ustawodawcy podnieść należy, że wolą ustawodawcy było nadanie miastom na prawach powiatu szczególnej pozycji, na którą składają się zarówno elementy charakterystyczne dla gminy oraz powiatu, przy czym jest to rozwiązanie prawne, w którym jednostka ta wykonuje nie tylko zadania gminy, ale także powiatu. Podkreślenia wymaga fakt, iż przepis art.92 ustawy o samorządzie powiatowym nie przewiduje powołania dodatkowego organu jakim byłby starosta, a ogranicza się jedynie do dwóch wskazanych wyżej organów. Wskazując na powyższą argumentację, organ II instancji przyjął, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia niewłaściwości Prezydenta Miasta do orzekania w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na rozdzieleniu odrębnych nieruchomości połączonych w jednej działce ewidencyjnej. Specyficzna funkcja, jaką pełni ten organ w mieście na prawach powiatu legitymuje go do wykonywania nie tylko zadań gminy, ale także zadań nałożonych na starostę. Na tym, bowiem opiera się idea stworzenia miast na prawach powiatu, które łączą w sobie jednocześnie elementy charakterystyczne dla gminy, jak i dla powiatu oraz którym ustawodawca przypisał dodatkowo wykonywanie zadań powiatu poszerzając tym samym katalog zadań składających się na kompetencje jego organów. W zakresie ustaleń faktycznych, poza korektą oczywiście mylnej powierzchni dzielonej działki ewid. 225, 0.1914 ha, na 0.4576 ha organ II instancji przyjął w całości ustalenia organu I instancji za własne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Akademia [...] z wnioskiem uchylenie decyzji I i II instancji. Skarżąca zarzuciła decyzjom naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności poprzez: 1) błędne zastosowanie i złą wykładnię art. 92 ust l pkt l w związku z ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym 2) niezastosowanie i złą wykładnię art. 92 ust l pkt l w związku z ust 2 ustawy w związku z art. 27 ust 2 ustawy w zakresie, jakim wybrana w ten sposób osoba ma pełnić zadania organu administracji geodezyjnej i kartograficznej określonego w art. 6 ust l pkt 2 lit b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 7d oraz art. 22 ust l tej ustawy, 3) niezastosowanie art. 4 ust l w związku z ust 4 ustawy w związku z art. 94 w zw. z art. 89 ust l ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 2 pkt 3 w zw. z art. 6 ust 6 pkt 3 w zw. z art. 22 ust l ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu z 1998 roku) i poprzez to uznanie, iż zaskarżona decyzja organu I instancji wydana była w imieniu gminy realizującej zadania powiatu, a nie organu administracji publicznej, 4) naruszenie art. 6 ust l pkt 2 li b w zw. z art. 22 ust l ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 7 i art. 77 KPA poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutu odwołania Akademii [...] 26 maja 2008 roku ([...]) dotyczącego braku właściwego określenia w decyzji PM z upoważnienia jakiego organu decyzja została wydana (jest Prezydenta Miasta, a powinna być wydana przez geodetę powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego - urzędu gminy, działającego z upoważnienia osoby pełniącej funkcje starosty powiatowego). W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty będące podstawą odwołania. Wskazano dodatkowo, że Rada Miasta (RM) nie podjęła zgodnie z art. 92 ust l pkt l w związku z art. 27 ust 2 ustawy uchwały w sprawie wyboru Starosty w zakresie, jakim wybrana w ten sposób osoba ma pełnić zadania organu administracji geodezyjnej i kartograficznej określonego w art. 6 ust l pkt 2 lit b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 7d oraz art. 22 ust l tej ustawy. RM nie podjęła również uchwały o jakiej mowa w art. 6a ust 4 ustawy, a gmina nie spełniła warunków o jakich mowa w art. 6a tej ustawy, co przesądza o braku możliwości zastosowania art. 90 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto ustanowiony ustawowo organ administracji publicznej nie powierzył prowadzenia spraw geodecie gminnemu (miejskiemu), o czym mowa w art. 6a ust 5 podnoszonej ustawy, a ustanowiony w ten sposób geodeta gminny nie wydał skarżonej decyzji PM. Brak którejś z powyższych uchwał skutkuje od kilku lat poważnym naruszeniem prawa przez miasto K. poprzez brak osoby mogącej realizować ustawowe zadania starosty występującego jako organ administracji rządowej realizujący zadania powiatu nie przekazane odrębnymi ustawami prezydentowi miasta na prawach powiatu. Skarżąca zarzuciła ponadto poważne błędy merytoryczne zawarte w tzw. mapie uzupełniającej oraz w wykazie zmian Nr [...] sporządzonym przez T. C., będących podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, w sposób określony sentencją skarżonych decyzji. Błędy te to m.in. niezgodne ze stanem faktycznym zaznaczenie na mapie działek nr 225/1 i 433/8 mających być zgodnie z celem i powodem wydania decyzji PM odpowiednikiem parceli l.kat 412/11 (412/51 i 412/52). Należy zaznaczyć, iż oprócz ich położenia (niezgodnego z położeniem na mapie katastralnej parceli 412/11) nie zgadza się także ich powierzchnia (w odniesieniu do tejże parceli), a w wykazie zmian pominięto niektóre operaty dotyczące tego terenu (np. operaty obejmujące powstanie obecnej działki nr 376/5, która powinna wchodzić w skład działki 433/7), co miało wpływ na obliczenia dotyczące powierzchni i położenia nowych działek. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powtórzył argumentację z uzasadnienia decyzji II instancji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, odpowiadając na zarzuty skarżącej dotyczące błędów merytorycznych zawartych w tzw. mapie uzupełniającej, stwierdził, że nie mają one wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podniósł też, że każdy operat sporządzony przez geodetę uprawnionego podlega sprawdzeniu pod względem technicznym przed przyjęciem do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej na podstawie § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. /Dz. U. Nr 78, poz. 837/. Opracowanie geodezyjne i kartograficzne państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych. Ponadto zauważyć należy, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów na dowód podnoszonych zarzutów które mogłyby stanowić podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków stosownie do § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. We wniesionym dnia 23 października 2008r. piśmie (k.49 i n. akt sądowych), Akademia [...] wskazała dokumenty geodezyjne nie znajdujące się w aktach sprawy, z których wynikać ma, iż przyjęte do zasobu opracowanie na mapie uzupełniającej zawiera rażące błędy. Nadto dnia 15 września 2010r. (k. 131) strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z opracowanej na zlecenie Akademii [...] "mapy z wynikami analizy mapy katastralnej oraz mapy ewidencyjnej w zakresie przebiegu granic" przyjętej do zasobu [...] 2010r. oraz z dokumentu p.n. opinia geodety z dnia [...] 2010r., a także o powołanie dowodu z biegłego geodety w celu wykazania, że działki 225/1 i 433/8 nie odpowiadają parceli 412/11. Na rozprawie dnia 26 lipca 2011r. Sąd oddalił powyższe wnioski dowodowe w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.. Ustawa przewiduje możliwość dopuszczenia dowodu tylko z dokumentu i to wówczas gdy sąd uzna, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mapa i opinia geodety zostały sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji, nadto w orzecznictwie administracyjnym opinii nie przydaje się charakteru dokumentu, którego przeprowadzony może być dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.. (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2010 II FSK 1354/08, Lex nr 598347). Wyjaśnić też trzeba, że dowody z dokumentów służyć mają ocenie czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie podważaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo tylko z przyczyn wskazanych na jej poparcie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ustawa p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przedmiot kontroli działalności administracji publicznej wywołanej skargą stanowi zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sprawując tę kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku. Przy podjęciu rozstrzygnięcia należy wyjść od oceny najdalej idącego zarzutu, niewłaściwości Prezydenta Miasta jako organu do wydania w sprawie decyzji w I instancji, wywiedzionego w istocie jako zarzut ustrojowy, gdyż dotyczący pozycji prezydentów wszystkich miast na prawach powiatu. Niewłaściwość organu dostrzeżona w postępowaniu odwoławczym winna bowiem owocować stosownym rozstrzygnięciem w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi właściwemu. Natomiast ewentualne niedostrzeżenie przez organ odwoławczy wydania w I instancji decyzji przez organ niewłaściwy, podlegałoby ocenie sądu na płaszczyźnie ewentualnej nieważności decyzji organu II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji organu I instancji, a tym samym nieważności decyzji organu II instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wyjść należy od przypomnienia, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzana jest według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej, t.j. wg stanu na dzień 7 sierpnia 2008r.. To przepisy obowiązujące w tej dacie określają właściwość organów i rozstrzygają ewentualne kwestie międzyczasowe związane ze zmianą właściwości organów w toku postępowania. Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j. Dz.U. z 2010r, Nr 193, poz. 1287 ze zm.- dalej ustawa), przepisem art. 6a z mocą od 1 stycznia 1999r. lokuje starostę wśród organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, których zadania wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 6a ust.1 pkt 2b i ust.3). Okoliczność, że starosta przepisem art. 6a ust. 1 pkt 2b umocowany jest do wykonywania zadań "przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego", nie zmienia faktu, że to starosta ustawowo umocowany jest do wydawania decyzji w sprawach geodezji i kartografii. Potwierdza to przepis art. 6a ust. 4, który staroście przydaje kompetencję do zawierania porozumień w przedmiocie powierzenia wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta) w drodze porozumienia spraw należących do zadań i kompetencji starosty, w tym wydawania decyzji administracyjnych. Ewentualne zatem umocowanie do wydawania decyzji przez geodetę powiatowego też musi mieć oparcie tylko w upoważnieniu geodety przez starostę a nie bezpośrednio w ustawie. Kwestia czy starosta posługuje się przy wydaniu decyzji geodetą powiatowym jako osobą upoważnioną do wydania decyzji nie ma w tej sprawie doniosłości prawnej. Przepis art. 7d do zadań starosty zalicza w szczególności w punkcie pierwszym prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym m.in. ewidencji gruntów i budynków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Potwierdza to przepis art. 22 ust. 1 ustawy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009r. sygn. I OSK 495/09, Lex nr 529488, właśnie staroście przypisano kompetencję do wydawania na podstawie art. 20 i 22 ustawy decyzji administracyjnych. W powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2000r. K7/99 (OTK 2000/1/2), zwrócono uwagę, że przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 149, poz. 1592 ze zm.), przydają powiatowi różne role, w tym jako części składowej administracji publicznej (art.4, 38, 40, 76). Do zadań publicznych zaliczono m. in. sprawy z zakresu geodezji, kartografii i katastru (art. 4 ust. 1 pkt 9). Przepis art. 38 ust.1 stanowi, że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta zatem, mimo że na płaszczyźnie powiatu jako obligatoryjnej organizacji osób zamieszkujących dany teren, w świetle art. 8 ust.1 i 2 nie jest organem powiatu, w zakresie administracji publicznej ma przymiot organu umocowanego do rozstrzygania indywidualnych spraw w formie decyji. Przepis art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym – dalej u.s.p. w brzmieniu obowiązującym od 30 maja 2001r. określił warunki na jakich z mocy prawa lub na wniosek, miasta uzyskują przymiot miast na prawach powiatu. Istotę miasta na prawach powiatu określa przepis art. 92 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu obowiązującym od 30 maja 2001r. stanowiący, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonująca zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Oznacza to, że miasto na prawach powiatu wykonuje także zadania publiczne m.in. z zakresu geodezji i kartografii. Natomiast przepis art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p. w brzmieniu nadanym przepisem art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydentów miast (Dz.U. Nr 113 poz. 184) i obowiązującym od dnia 27 października 2002r. stanowi, że funkcję organu powiatu w miastach na prawach powiatów (obok rady miasta pkt 1) sprawuje prezydent miasta ( a nie zarząd miasta jak poprzednio). Natomiast jeszcze przed tą zmianą, przepis art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanowił, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście- to rozumie się przez to także przewodniczącego zarządu miasta na prawach powiatu. W myśl zaś art. 94 tej ustawy do właściwości starosty przechodziły, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. W świetle tych regulacji, przez starostę należy rozumieć także prezydenta miasta na prawach powiatu, gdyż okoliczność, że wybierany jest od 2002r. bezpośrednio, a nie jako przewodniczący zarządu miasta na prawach powiatu, nie wpływa na zakres jego kompetencji. Z tych względów nadal aktualne jest stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2006r. I OSK 888/05 Lex. 236577, w myśl którego w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Te okoliczności prowadzą do wniosku, iż nie znajdują uzasadnienia wyeksponowane jako zasadnicze zarzuty skargi. Nie sposób podzielić także złożonego na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej kolejnego zarzutu, którego uwzględnienie miałoby prowadzić do nieważności z tej przyczyny, że K. P. nie miał przymiotu strony umocowanej do wszczęcia postępowania administracyjnego, które winno być umorzone, gdyż nie figurował w księdze wieczystej nieruchomości, która obecnie wpisana jest na rzecz Skarbu Państwa. Przede wszystkim postępowanie administracyjne zainicjowało kilka osób, w tym K. P., a wszyscy powoływali się na współwłasność nieruchomości, która została wywłaszczona lub następstwo prawne po współwłaścicielach. Po drugie ten wnioskodawca figuruje zarówno jako współwłaściciel w orzeczeniu orzekającym o wywłaszczeniu ( k. 14 akt adm.) jak i w odpisie z księgi wieczystej [...] (k. 16 akt adm), z której wywłaszczona nieruchomość miała się wywodzić według ustaleń organu. Za uzasadniony natomiast uznać należało zarzut niewyjaśnienia w sposób jednoznaczny i przy wykorzystaniu dostępnego materiału stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego doprowadziło do rażąco wadliwych ustaleń. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd uchyla decyzję (lub postanowienie) w całości lub w części jeżeli stwierdzi: ... lit c (inne – niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Taka podstawa uwzględnienia skargi zachodzi w sprawie. Przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obligowały organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału niezbędnego do załatwienia sprawy. Ten ustawowy obowiązek nie został spełniony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Omawiając dostrzeżone uchybienia w zakresie zebranego materiału dowodowego wyjść należy od spostrzeżenia, że akta sprawy nie zawierają jednolitych akt całego operatu pomiarowego przyjętego dnia [...] 2007r. za Nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanego na zlecenie wnioskodawców, przez geodetę uprawnionego T. C. Akta zawierają luzem tylko 5 dokumentów, które niewątpliwie można uznać za stanowiące elementy operatu pomiarowego powołanego w decyzji organu II instancji. Są to: wykaz zmian gruntowych dot. KW [...] z dnia [...] 2007r., wprowadzający w miejsce działki 225 działki 225/1 i 225/2 oraz w miejsce działki 433/7 działki 433/8 i 433/9, kserokopie datowanych na [...] 2004r. odpisów z ksiąg wieczystych Nr [...] i [...] z odręcznymi oznaczeniami nowych ksiąg oraz odręczny zapisek geodety uprawnionego (k. 1, 15-16). Wszystkie te dokumenty oznaczone są numerem [...]. Piątym dokumentem jest mapa uzupełniająca regulacji stanu prawnego działek 225 i 433/7 objętych [...], wraz z wykazem zmian działek opatrzona pieczęcią stwierdzającą przyjęcie tego dokumentu dnia [...] 2007r. do zasobu geodezyjno-kartograficznego za Nr [...] (k. 71). W wykazie zmian na tej mapie stwierdzono m.in., że operatem Nr [...] z dnia [...] 2006r., działka 433/2 podzieliła się na działki 433/6 i 433/7 o podanych tam powierzchniach. Pełne akta operatu zawierać winny nadto co najmniej dane o zleceniu opracowania i tzw. opracowanie techniczne. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] 2007r. (k.94) powołano wykaz zmian (równoważników) z dnia [...] 2002r., mający dowodzić, że parcela L.kat. 412/51 utworzyła z innymi działkę ewid. 433 ujawnioną w KW [...]. W decyzji z dnia [...] 2008r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie powołuje się już na ten dokument, lecz przyjmuje wynikające z niego ustalenia, że "parcela L.kat 412/51 wraz z innymi parcelami utworzyła działkę ewidencyjną 433 ujawnioną w KW [...]". Dokumentu tego w aktach sprawy brak. Organ II instancji przyjął ustalenia organu I Instancji za własne. W aktach przerwana jest ciągłość numeracji między kartą 71 a 75 (brak kart akt). Akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu mapowego, ani mapy katastralnej obrazującej położenie parceli 412/11 z Lwh [...] i konfiguracji ewentualnie powstałych z jej podziału parcel 412/51 i 412/52, ani też odpowiedniego fragmentu mapy z obowiązującego operatu ewidencji gruntów i budynków obejmującej działki 225 i 433/7. Zarzuty skarżącego, iż nowowyodrębnione działki 225/1 i 433/8 jako odpowiedniki parceli 412/11 są na mapach usytuowane gdzie indziej, nie poddają się żadnej weryfikacji jak i ustalenia samego organu, że nowowyodrębnione działki odpowiadają byłej parceli kat. 412/11. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w przepisie art. 20 określa rodzaje informacji jakie objęte są ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 1 ustawy , w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Są to tzw. informacje przedmiotowe ewidencji gruntów. W myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich część. Te informacje mają charakter podmiotowy. Przepis art. 2 ust. 8 ustawy definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) – jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Wydane na podstawie przepisów ustawy , aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz.454 – dalej Rozporządzenie), przepisem § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ( § 45 ust.1), przy czym w myśl ust. 2 do aktualizacji operatu odpowiednio stosuje się przepisy § 35. Ten ostatni przepis określa źródła danych ewidencyjnych, stanowiąc iż źródłami danych ewidencyjnych m.in. są dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (pkt 4), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5). W świetle przepisu § 46 ust. 1 dane ewidencyjne mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Zgodnie z § 46 ust.2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian aktualizujących operat, stanowić może także opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Przepis § 46 ust. 3 określa natomiast dane, które winien zawierać tzw. "wykaz zmian ewidencyjnych" zaliczając do nich m.in. numer odpowiedniej jedn. rejestrowej gruntów (pkt 2) definiowanej § 13, numer księgi wieczystej (pkt 4), oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane uległy zmianie (pkt 5) oraz określenie danych które uległyby zmianie z wyszczególnieniem danych dotychczasowych i danych aktualnych (pkt 6). Wielokrotnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreślano (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008r. sygn. IIISA/Kr 119/08 Lex nr 510289), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu , nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu- jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Na tle definicji ustawowej ewidencji gruntów, oraz regulowanej art. 24 ust.1 definicji operatu ewidencyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji jako zbioru map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, wypracowane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowane stanowisko, że rejestr gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 1998r sygn. IIISA 725/97, Lex nr 41837), że przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami wzajemnych uprawnień i obowiązków (np. wyrok NSA z 16 kwietnia 1998r. II SA/Kr 258/98, Lex nr 41288) czy też , że ewidencja gruntów pełniąc funkcję informacyjno-techniczną nie może rozstrzygać sporów o prawo do gruntów, a przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można udowadniać swoich praw właścicielskich(np. wyrok NSA z 20 sierpnia 1998r. II SA 766/98, Lex nr 41298). Podstawowym pojęciem ewidencji gruntów jest działka ewidencyjna, definiowana § 9 ust. 1 jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Już w tym miejscu należy zasygnalizować, że powierzchnia – tzw. pole powierzchni działki ewidencyjnej w świetle § 61 i 62 Rozporządzenia jest funkcją przebiegu jej granic a nie odwrotnie. Stąd ewentualne rozbieżności powierzchni są wtórne względem kwestii prawidłowości przebiegu granic ewidencyjnych. W świetle powyższej definicji działki ewidencyjnej stan ewidencji, w którym działka ewidencyjna obejmuje obszar niejednorodny prawnie, jest stanem niezgodnym z zasadami prowadzenia ewidencji i przeprowadzenie tzw. "rozdzielenia" zawartych w jednej działce ewidencyjnej działek będących przedmiotem odrębnej własności, należy co do zasady zaakceptować jako formę aktualizacji ewidencji. Jednakże taka zmiana ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność określenia podmiotów prawa własności, którym w świetle aktualnych wpisów w księgach wieczystych przysługuje to prawo względem nowowydzielonych działek. W tym zakresie, to na stronie ciąży obowiązek wykazania, że aktualnie służy jej prawo własności do działki, która objęta została inną działką. I w tym zakresie materiał dowodowy zebrany przez organ nie dawał podstaw do przyjęcia ustaleń zawartych w rozstrzygnięciu decyzji. Pomijając okoliczność, że odpisy z ksiąg wieczystych obrazowały stan prawny sprzed kilku lat względem daty zaskarżonej decyzji, to stwierdzić należy, iż dawną KW [...] objęta jest tylko działka 412/51 o pow. 300 m2 – stanowiąca jak to przyjął organ część działki 412/11, z której miała powstać. Zawarte zatem w wyrzeczeniu decyzji ustalenie, że nowopowstała (z podziału działki 225) działka 225/1 o pow 0,1914 ha w całości objęta jest i księgą [...] założoną dla Skarbu Państwa i księgą wieczystą [...] założoną dla uczestników – inicjatorów postępowania nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym. Okoliczność, iż w postępowaniu administracyjnym wykazano, że ostatecznymi decyzjami stwierdzono nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu całej parceli L.kat. 412/11 o pow 2040,85 z [...] 1971r. nie dowodzi, że w dacie orzekania zaskarżoną decyzją wnioskodawcom służyło nadal prawo do tej parceli, gdyż takiego dokumentu nie przedłożono. Nie znajduje również odbicia w zebranych dowodach ustalenie rozstrzygnięcia decyzji, że nowopowstała z podziału działki 433/7 działka 433/8 o pow. 0,0134 ha objęta jest tymi samymi księgami wieczystymi. Wykaz zmian gruntowych wywodzi działkę 433/8 z działki 433/7. Brak natomiast wykazów wyprowadzających tę działkę z macierzystej parceli KW [...]. W przedłożonym przy wniosku odpisie KW [...] z 2004r. m.in. już figurują działki 433/1 i 433/2, a także działka 225. Ogólnie ustalając, że działka 412/51 razem z innymi utworzyła działkę "433" ujawnioną w nowej KW [...], organ I instancji uchylił się od jednoznacznego ustalenia, która z działek, 433/1 czy 433/2, jest macierzysta dla działki 433/7, z podziału której powstała działka 433/8. Wprawdzie na mapie uzupełniającej geodety uprawnionego powołano operat [...] z dnia [...] 2006r. wg którego to działka 433/2 podzieliła się na 433/6 i 433/7, lecz tego dokumentu akta nie zawierają, a organ na ten dokument się nie powołuje. Generalnie natomiast akta nie zawierają ustalenia równoważników dla działek 225, 433/1 i 433/2, z których one powstały. Jest to podstawowe uchybienie w zakresie ustaleń faktycznych, gdyż przyjęte ustalenia nie znajdują pokrycia w dotychczasowym materiale dowodowym i nie poddają się weryfikacji. Trzeba też ustalić, czy i kiedy parcela 412/11 uległa podziałowi na parcele 412/51 i 412/52 operatem z [...] 2002r., czy też wywodzą się one z innej działki. Opracowanie geodety z naruszeniem § 46 ust. 3 pkt 5 i 6 przyjęło powstanie parceli 412/51 z parceli 412/11 nie wskazując dokumentu źródłowego tego podziału. Wgląd w dostępną w drodze elektronicznej księgę wieczystą Nr [...], kontynuującą księgę założoną w 1961r. wskazuje (Dział I-O, Rubryka 1.4.l.p.1, Rubryka 1.9.l.p.2 i 3, zestawienie rubryk – podrubryka dane o wniosku l.p.2 ), że parcela 412/51 o pow. 300 m2 z Lwh [...] [...] ( oznaczona w KW jako działka) była już uwidoczniona na planie sytuacyjnym l.ks.rob. [...] z [...] 1960r., a wpisana została do KW [...] 1961r. Wywłaszczeniu w 1971 ulegała natomiast cała parcela 412/11 z Lwh [...]. Wszystkie wyżej wskazane okoliczności dowodzą, że objęte zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie zostało podjęte bez uprzedniego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych i oceny zebranego materiału dowodowego (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe wskazania, po zebraniu materiału rozważą organy czy daje on podstawę do wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany podmiotowo-przedmiotowej przez oznaczenie nowowyodrębnionej działki ewidencyjnej – jako odpowiednika działki ( parceli katastralnej ) objętej aktualnym wpisem w księdze wieczystej, czy też zmiana może mieć charakter wyłącznie przedmiotowy – przez wydzielenie z działki ewidencyjnej tej jej części, która stanowi odpowiednik wywłaszczonej byłej parceli 412/11 z Lwh [...], nie objętej aktualnie żadną księgą wieczystą, której przeniesienie do innej księgi wieczystej może nastąpić tylko w drodze orzeczenia sądu powszechnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy strona skarżąca może wnosić o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, na które powoływała się w postępowaniu sądowym. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Wobec treści uchylonych decyzji orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów oparto na przepisie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.