III SA/Kr 585/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 17, art. 20, art. 24 ust. 1-3 i 5, art. 32, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), odmówił M. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, A. M. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, że A. M. pozostaje w związku małżeńskim z matką wnioskodawczyni, Z. M., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B., która podniosła, że jest matką samotnie wychowującą 10-letniego syna, zamieszkuje wspólnie z rodzicami, tj. matką Z. M., która jest emerytką oraz ojcem – A. M., który uległ poważnej chorobie - udarowi mózgu i ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Odwołująca się podkreśliła, że ojciec jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, ma niewładne ręce oraz wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji. Wskazała też, że matka jest emerytką i choć nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, jest osobą bardzo schorowaną, cierpi na wysokie ciśnienie, ma słaby wzrok, zaburzenia nerwicowo - depresyjne, które uniemożliwiają jej opiekę nad mężem. Odwołująca się podniosła także, że jest jedyną osobą, która może zapewnić opiekę ojcu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 marca 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 17 i art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ustawa z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456) nadała nowe brzmienie m.in. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uzupełniony ustawą z dnia 19 listopada 2009r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706). Po tej nowelizacji nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem Kolegium w aktualnym stanie prawnym - zmienionym na skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt. P 27/07 i znowelizowania ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność, iż A. M. pozostaje w związku małżeńskim, a żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na decyzję SKO wniosła M. B., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego bezzasadne niezastosowanie polegające na odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce, na której ciąży obowiązek alimentacyjny z tytułu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności; 2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie polegające na odmowie przyznania świadczenia w związku z tym, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku z małżeńskim w sytuacji, gdy stan zdrowia małżonka nie pozwala na faktyczne wykonywanie opieki na osobą niepełnosprawną; 3) art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy polegające na zaniechaniu zbadania i uwzględnienia przy orzekaniu przez organy orzekające w sprawie tego, czy małżonek osoby posiadającej orzeczenie o niepełnosprawności pozostaje w stanie zdrowia pozwalającym na faktyczne sprawowanie opieki. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto skarżąca powołała się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 marca 2011r. sygn. akt II SA/Rz 73/11 (Lex Omega nr 957333), w którym podkreślono potrzebę przyznania pierwszeństwa celowościowej metodzie wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wskazała też, na wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012r. sygn. akt III SA/Kr 320/11 i podkreśliła, że Z. M. nie jest w stanie sprawować opieki nad ciężko chorym małżonkiem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. W kontrolowanym postępowaniu organy stanęły na stanowisku, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Przepis ten wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów. Wskazać trzeba, że to zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 października 2010r. sygn. akt II SA/Łd 501/10 oraz WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2012r. sygn. akt l SA/Wa 880/12 oraz NSA z dnia 26 marca 201 Or. sygn. akt l OSK 1699/10 i z dnia 12 stycznia 2010r. l OSK 1105/09). Stanowisko wyrażone w tych wyrokach Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela ze względów przedstawionych poniżej. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych ustanawia negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób wymagających opieki pozostających w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie wykładnia językowa przytoczonej normy prawnej prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad mężem nie przysługuje skarżącej ze względu na fakt, że jej ojciec pozostaje w związku z małżeńskim. Nie można jednak pominąć faktu, że taka wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Wyraźnie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107). Wyjaśnić trzeba też, że tego rodzaju sprzeczność powstała dopiero w wyniku dokonywanych nowelizacji art. 17 ust. 1, ponieważ przepis ten w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. To z kolei wynikało z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 133 § 1 i 2 stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami, bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. W przytoczonym wyżej wyroku z dnia 18 lipca 2008r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (... ), lecz nowelizacją tą nie objęto art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rezultacie przepis, który nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1, w zestawieniu z obecną treścią art. 17 ust. 1 prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim nie będzie przysługiwało. Koniecznym jest zatem dokonanie wykładni systemowej i celowościowej tych przepisów uwzględniającej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Taka wykładnia prowadzi do przyjęcia, że świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące - co do zasady - możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Podsumowując zatem, Sąd uznał, że zastosowana w kontrolowanym postępowaniu przez organy literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczająca prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jest sprzeczna z przywołanym wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też wykładnia ta nie może zostać zaaprobowana, ponieważ prowadziłoby to do zniweczenia skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do osób pozostających w związku małżeńskim. Zatem fakt pozostawania A. M. w związku małżeńskim nie wyklucza co do zasady możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad nim. Skoro jednak w kontrolowanym postępowaniu o świadczenie pielęgnacyjne ubiegała się córka A. M., wyjaśnić trzeba kwestię tego, że Z. M., żona A. M., nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu ta okoliczność przy celowościowej wykładni całości art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia rodzinnego dla skarżącej jako córki A. M. Niewątpliwie bowiem celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie wsparcia dla osób, które rezygnują z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad członkami rodziny. Skoro zaś, jak podniesiono w skardze, małżonka A. M. ze względu na poważne schorzenia (choroba niedokrwienna serca, przewlekła niewydolność krążenia, hipercholesterolemia, przewlekła choroba kręgosłupa, przewlekła obturacyjna choroba płuc i zespół depresyjny) nie jest w stanie samodzielnie opiekować się mężem, to ta okoliczność powinna zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012r. sygn. akt III SA/Kr 320/11, że okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim ojcem, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pozostawanie w związku małżeńskim będzie tylko wtedy przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie tą pomoc świadczyć. Dlatego też, zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wystarczający tego, czy w związku ze swoim stanem zdrowia Z. M. jest w stanie sprawować opiekę nad chorym mężem. Jest to okoliczność na tyle istotna, że brak jej wyjaśnienia należy uznać za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto konieczne jest ustalenie, czy Z. M. jest w stanie realnie zapewnić opiekę nad A. M. Dopiero, opierając się na takich ustaleniach, organy będą zobowiązane do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku M. B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na ojcem. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c", w związku art. 135 ppsa.