III SA/Kr 6/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. Z. na czynność materialno-techniczną Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. znak [...] w sprawie ustalenia numeru porządkowego [...] dla budynku mieszkalnego – jednorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym [...] I. stwierdza bezskuteczność czynności ustalenia numeru porządkowego [...] dla budynku mieszkalnego – jednorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym [...]; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz S. Z. kwotę 200 zł /dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2021 r., nr [...], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 47a i art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1978 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz.1990 dalej: p.g.k.) oraz na podstawie § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1368, dalej: rozporządzenie), dokonał ustalenia danych ewidencji numeracji porządkowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w I, przez skreślenie numeru porządkowego [...] i wpisanie nr porządkowego [...] A. Odpis ww. zawiadomienia organ doręczył S. Z. (dalej: skarżący) w dniu 23 listopada 2021 r. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 28 września 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia numeru porządkowego dla budynków mieszkalnych wybudowanych na działkach [...] i [...] w miejscowości I, które posiadają identyczne numery porządkowe [...] ze starym drewnianym budynkiem rodzinnym wzniesionym na działce [...] w I (obecnie w wyniku podziału gruntu - na działce [...]). W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wezwano strony do przedłożenia dokumentów dotyczących prowadzonego postępowania i wypowiedzenia się w powyższej sprawie w celu osiągnięcia kompromisowego rozwiązania. Z przedłożonych dokumentów ustalono: 1. pierwszym budynkiem wybudowanym na działce [...] jest istniejący obecnie stary budynek drewniany, który otrzymał numer porządkowy [...], 2. na podstawie mapy uzupełniającej z dnia 29 marca 1993 r. ustalono, że na działce gruntowej nr [...] wybudowano drugi budynek mieszkalny co potwierdza również Wypis z kartoteki budynku Starosty znak: [...] - oznaczony numerem porządkowym [...], 3. na podstawie mapy uzupełniającej wymienionej w pkt. 2, wypisu z Aktu Notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 2 kwietnia1993 r. i decyzji - pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia 27 kwietnia 1993 r. wydanej przez Wójta Gminy działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego, na wydzielonej działce [...] w I powstał budynek mieszkalny, na który naniesiono numer [...]. Z zapisu decyzji o pozwoleniu na budowę wynika zobowiązanie inwestora do "rozebrania starego drewnianego budynku mieszkalnego w terminie 3 miesiące od daty oddania do użytku nowego budynku mieszkalnego", 4. przepisy dotyczące numeracji porządkowej nieruchomości na dzień zakończenia budowy i kolejne wydawane w tej sprawie wyraźnie określają, że "w miejscowościach, których ulice nie posiadają nazw, powinna być założona jedna kolejna numeracja dla całej miejscowości". Następnie organ wskazał treść § 9 pkt 6 rozporządzenia, zgodnie z którym "aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej w przypadku gdy: istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystanie", oraz § 12 pkt 2, zgodnie z którym "w przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istnieją numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust.1-3, które nie zapewniają unikalności związanych z nimi adresów i czytelnej identyfikacji w terenie w powiązaniu z adresami sąsiednimi lub numery porządkowe powtórzone, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje odpowiedniego przenumerowania z urzędu". Na ww. czynność Wójta Gminy, S. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 47a oraz art. 47b, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich błędną wykładnię i odniesienie, że zmiana numeru porządkowego może być dokonywana zupełnie arbitralnie w każdym czasie i odnosić się do nieruchomości, które zostały już wybudowane i są użytkowane od ponad 38 lat pod nadanym uprzednio numerem porządkowym, - § 9 pkt 6 w zw. z § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów z dnia 21 lipca 2021 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy organ arbitralnie zmienia numer porządkowy nieruchomości wybudowanej ponad 38 lat temu i użytkowanej pod numerem porządkowym nadanym 38 lat temu, co ma wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie błędnego zawiadomienia, i wprowadzenia mieszkańców i wszelkie służby, instytucje w błąd co do tego gdzie i kto faktycznie zamieszkuje pod numerem [...], - § 6 ust. 9 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, wobec braku podjęcia działań umożliwiających nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej, - art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ oparł się, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. W odpowiedzi Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, niebędące: 1) decyzjami administracyjnymi, 2) postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącymi postępowanie, a także postanowieniami rozstrzygającymi sprawę co do istoty, 3) postanowieniami wydanymi w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, podlegają kontroli sądu administracyjnego w wyniku wniesionej skargi (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Równocześnie w tym przepisie ustawodawca wyłączył dopuszczalność zaskarżenia na tej podstawie: 1) aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, 2) postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), 3) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz 4) postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z treści zawiadomienia Wójta Gminy skierowanego do skarżącej, wynika że organ dokonał aktualizacji danych ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, na której posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny poprzez zmianę numeru porządkowego. Tego rodzaju działanie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej o charakterze technicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. I OSK 6/07, LEX nr 447879), podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera m.in. dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a p.g.k.). Ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów jest zadaniem gminy (art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "pojęcie "ustalanie numerów porządkowych budynków" obejmuje zarówno te czynności w wyniku których organ po raz pierwszy ustala numer porządkowy, jak i takie sytuacje, w których dochodzi do zmiany ustalonego wcześniej numeru i ponownego ustalenia numeru porządkowego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. I OSK 796/18, LEX nr 2761200). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 5 p.g.k.). Uszczegółowienie zasad zmiany danych w wymienionej ewidencji zawiera, rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Zgodnie z § 9 pkt 6 rozporządzenia, aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany, dokonuje się, jeżeli istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie. Zasady ustalenia numerów porządkowych, zarówno na etapie zakładania ewidencji, jak i jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, określa § 4 i 6 rozporządzenia. W omawianym zakresie przyjęto m.in. następujące założenia: -dla każdej ulicy albo każdego placu w miejscowości, w której ulicom i placom nadaje się nazwy, ewidencja zawiera zbiory punktów adresowych obejmujące: 1) numer porządkowy; 2) datę nadania numeru porządkowego; 3) kod pocztowy; 4) współrzędne płaskie prostokątne x, y. W miejscowościach o charakterze miasta numery porządkowe są obligatoryjnie przypisane do ulic lub placów (§ 4 ust 3 i 4 rozporządzenia), -w przypadku miejscowości, w której ulicom i placom nie nadaje się nazw, ewidencja zawiera zbiory punktów adresowych, o których mowa w ust. 3 rozporządzenia, dla całej miejscowości. -numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n. W przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z, wyłączając litery I, O, Q, a w przypadku wyczerpania liter alfabetu łacińskiego dopuszcza się użycie w numerze drugiej litery alfabetu łacińskiego od A do Z (10AA, 10AB,....), także wyłączając litery I, O, Q. Nie stosuje się w numerze porządkowym form opisowych innych niż wskazane w ust. 2 i znaków specjalnych. Nie prowadzi się numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości (§ 6 ust. 1-4 rozporządzenia), -nie stosuje się jednego numeru porządkowego dla wielu budynków położonych na tej samej nieruchomości (§ 6 ust. 7 rozporządzenia), -w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej (§ 6 ust. 9 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że co do zasady stanem pożądanym jest sytuacja, w której w przypadku wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość, numery porządkowe są unikalne czyli nie powtarzają się, zapewniają przestrzenną regularność, a przy tym istnieje jeden ciągły zbiór numerów. W przypadku, gdy istniejący stan w zakresie numeracji porządkowej, nie spełnia tych wymogów, możliwe jest dokonanie aktualizacji numeracji, jednakże pod warunkiem, że dotychczasowa numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie. Brak spełnienia się tego warunku, uniemożliwia zmianę już ukształtowanej numeracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że "jeżeli numery porządkowe powtarzają się (nie są unikalne) lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Jednakże samo stwierdzenie swoistej, opisanej wyżej, wadliwości numeracji porządkowej, nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej, ponieważ ta wadliwość powinna mieć skutek w postaci utrudnienia wykorzystywania numeracji", "okolicznością, która może przemawiać przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, jest potrzeba zachowania dotychczasowej, ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości. Zmiana tak ukształtowanej numeracji nieruchomości, nawet jeżeli wprowadzona zostanie ciągłość i przestrzenna regularność numeracji, może bowiem prowadzić także do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji, na przykład ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Omawiana okoliczność została uwzględniona przez ustawodawcę w taki sposób, że wprowadzona została zasada zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Wynika to wprost z przytoczonego wcześniej przepisu art. 47b ust. 5 P.g.k., formułującego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu. Według treści wytycznych określenie szczegółowego zakresu informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacja i tryb tworzenia, aktualizacja i udostępnianie tych baz powinno nastąpić z zachowaniem w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. III SA/Lu 698/14, LEX nr 1771610). Zasadne jest zatem stwierdzenie, że aktualizacja numeracji porządkowej powinna zostać poprzedzona wnikliwą oceną, czy zostały spełnione przesłanki do jej przeprowadzenia, przy uwzględnieniu wskazanych powyżej okoliczności. W przypadku dokonania przez właściwy organ administracyjny aktualizacji ewidencji poprzez wprowadzenie zmiany dotychczasowej numeracji porządkowej, zawiadomienie o tej zmianie powinno zawierać uzasadnienie, z którego będzie jednoznacznie wynikać, jakie względy zadecydowały o potrzebie przypisania budynkowi nowego numeru porządkowego. Jak już powyżej wskazano, jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegająca kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesionej skargi. Podjęte przez organ działanie o charakterze materialno-technicznym wywołuje skutki prawne w sposób pośredni, wywierając wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącej. Przeprowadzenie kontroli przez Sąd administracyjny wymaga zapoznania się z motywami, jakie legły u podstaw dokonania czynności, co umożliwia ocenę, czy czynność została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. Analiza zawiadomienia skierowanego do skarżącej wskazuje, że w tym przypadku nie zostały spełnione wymienione powyżej wymogi, co uniemożliwiło Sądowi w tej sprawie dokonanie kontroli legalności podjętej czynności w jej aspekcie materialnoprawnym. Zawiadomienie zawiera m.in. wskazanie na czym polega aktualizacja danych ewidencyjnych, podstawę prawną czynności, pouczenie o obowiązkach właściciela nieruchomości w zakresie oznaczenia numerem porządkowym i datę sporządzenia pisma. Wynika z tego, że czynność nie została dostatecznie umotywowana, jak również nie zostało zawarte w tym dokumencie pouczenie o przysługującej stronie skardze do sądu administracyjnego. Nie zostały zatem przedstawione racje, które przemawiały za zmianą numeru porządkowego, a także z jakich powodów w ocenie organu nie było zasadne utrzymanie w tym przypadku dotychczasowej numeracji. Przedstawiony przez organ tok rozumowania powinien być spójny, logiczny i wyczerpujący. Z uzasadnienia winno wynikać, nie tylko na czym polega wadliwość dotychczasowej numeracji (brak ciągłości, przestrzennej regularności i unikalności) ale również na czym polegają utrudnienia wykorzystywania numeracji (§ 9 pkt 6 rozporządzenia). Ponadto, w przypadku dokonania aktualizacji, powinno zostać wyjaśnione, jakie argumenty przemawiały przeciwko zachowaniu dotychczasowego stanu rzeczy, w szczególności gdy został on ukształtowany w długim okresie historycznym oraz czy z kolei ta zmiana nie będzie skutkować utrudnieniem wykorzystywania numeracji (art. 47b ust. 5 p.g.k.) (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. III SA/Kr 309/20, z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. III SA/Kr 490/21, z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Kr 491/21, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie wyjaśniono także w sposób przekonujący, z jakiego względu dotychczasowy nr budynku na działce ewidencyjnej [...] pozostawiono nowszemu o ok. 10 lat budynkowi na działce ewidencyjnej nr [...]. Z akt postępowania nie wynika przy tym aby przedmiotem postępowania było przenumerowanie punktów adresowych, o których mowa w ust. 3 rozporządzenia, dla całej miejscowości w trybie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.