III SA/Kr 663/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner ( spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r. nr [...], w której odmówiono skarżącemu A. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 14 lutego 2019 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wyjaśnił, że jego matka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu. W dniu 13 grudnia 2018 r. zrezygnował z pracy, zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej oraz nie podejmuje żadnego zatrudnienia, ponieważ przejął całkowitą opiekę nad matką. Wnioskodawca wyjaśnił, że nikt z rodziny nie jest w stanie tego zrobić, gdyż rodzice są rozwiedzeni, a brat nie jest w stanie sprawować opieki, gdyż mieszka w innym miejscu. Wójt Gminy odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia oraz opłacenia za skarżącego składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organ wskazał, że w myśl art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018.2220) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącego wystąpił, gdy miała ona 84 lata, dlatego też świadczenie nie może być przyznane. W odwołaniu skarżący powołał się na ciężką sytuację rodzinną i materialną oraz powtórzył argumentację zawartą we wniosku o przyznanie ww. świadczenia , a w szczególności na fakt sprawowania wyłącznej opieki nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, nie powołało się jednak na moment powstania niepełnosprawności u matki skarżącego. Zamiast tego, organ przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Wykładnia art. 17 ust. 1 cyt. ustawy – zdaniem organu odwoławczego - prowadzi natomiast do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie. W opinii Kolegium, skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, bowiem umowa o pracę zawarta z firmą A S. K. została rozwiązana w związku z upływem czasu, na jaki została zawarta, dlatego nie może zostać uznane za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zobowiązania organu I instancji na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zwrot kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zaprzestanie przez skarżącego aktywności zawodowej nie było spowodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjnej przysługuje nie tylko w razie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą niepełnosprawną ale także jej niepodejmowania, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu orzekającego w I instancji wydana była na podstawie przepisu uznanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (K 38/13) za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2018.1302, zwana dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na świadczoną przez niego opiekę nad niepełnosprawną matką. Należy przy tym podkreślić, że okolicznością bezsporną jest fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad matką , jednak zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na uwzględnienie wniosku skarżącego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018. 2220), który w ust. 1 przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. 1b przewiduje natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała w okresie wymienionym w art. 17 ust. 1b cyt. ustawy należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów skarżącemu może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji cyt. wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania. W uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych . Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18 , wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić , że skarżący nie jest wykluczony z kręgu osób uprawnionych na podstawie art. 17 ust. 1b cyt. ustawy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną matką, pomimo, że jej niepełnosprawność powstała w innym okresie niż ten, który został wskazany w powyższym przepisie, a przytoczona w tym zakresie argumentacja organu I instancji jest chybiona. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu odwoławczego, który odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że umowa o pracę skarżącego wygasła z uwagi na upływ czasu, na który umowa została zawarta, a nie z uwagi na chorobę matki skarżącego należy stwierdzić, że nie znajduje on pokrycia w treści art. 17 ust. 1. Wskazany przepis przewiduje bowiem uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko dla tych opiekunów, którzy rezygnują z zatrudnienia , ale także dla osób, które nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Fakt samoistnego wygaśnięcia umowy skarżącego nie przekreśla zatem jego uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli z materiału dowodowego będzie wynikało, że nie podejmuje on dalszego zatrudnienia z uwagi na konieczność otoczenia opieką niepełnosprawnej matki. W orzecznictwie wskazuje się, że "na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Z art. 17 ust. 1 ww. ustawy wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni" (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18). W doktrynie wyjaśniono, że "celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, względem którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia." (Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz Opublikowano: LEX 2015). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także uzasadnienia zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że organ odwoławczy bezzasadnie skupił się na fakcie wygaśnięcia umowy o pracę skarżącego w związku z upływem okresu, na jaki została ona zawarta. Błąd organu jest tym większy, że skarżący uzasadniając swój wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podał, iż z uwagi na obowiązek opieki nad matką nie tylko nie był w stanie kontynuować zatrudnienia na podstawie umowy o pracę , ale również zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organowi umknął fakt, że pomimo samoistnego wygaśnięcia umowy o pracę, świadczona przez skarżącego opieka nad matką może przekreślać możliwość zarobkowania, a samo niepodejmowanie zatrudnienia, którego nie należy utożsamiać z rezygnacją z zatrudnienia uzasadnia przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro w przedmiotowej sprawie fakt sprawowania opieki przez skarżącego jest okolicznością bezsporną, ustalenia organu powinny przede wszystkim koncentrować się na tym, czy podmiot wnioskujący w celu sprawowania tej opieki nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 711/13). Jeżeli wynikiem takiego dochodzenia będzie ustalenie, że skarżący nie podejmuje dalszego zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej, gdyż uniemożliwia mu to opieka nad matką, nie będzie można odmówić mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na tej tylko podstawie, że umowa o pracę wygasła w związku z upływem czasu, na który została zawarta. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy obowiązane będą uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną, w szczególności co do rozumienia art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustalić, czy fakt, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ww. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.