III SA/Kr 68/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008 r. nr XXIV/226/08 w przedmiocie wprowadzenia zmian do strefy płatnego parkowania w centrum miasta Wolbrom oraz ustalenia sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "w soboty w godzinach 8.00 – 13.00". W dniu 27 października 2008 r. Rada Miejska w Wolbromiu podjęła uchwałę Nr XXIV/226/08 w sprawie wprowadzenia zmian do strefy płatnego parkowania w centrum miasta Wolbrom oraz ustalenia sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f i art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. nr 62, poz. 718 ze zm.). Zgodnie z § 2 tej uchwały strefa płatnego parkowania obowiązuje: w dniach poniedziałek – piątek w godzinach 800 – 1600, w soboty w godzinach 800 - 1300. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Olkuszu, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 2 we fragmencie "w soboty w godzinach 800 – 1300". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) art. 13 b ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2015 r. poz. 460 ze zm.). Zdaniem Prokuratora, Rada Miejska w Wolbromiu, będąc upoważniona ustawowo do określenia wysokości opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, nie miała kompetencji do ustalenia powyższych opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty. Prokurator wskazał, że z dniem 1 maja 2001 r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy i w związku z tym sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, Prokurator stwierdził, że wystąpienie z niniejszą skargą jest zasadne, albowiem celem jej jest wyeliminowanie z porządku prawnego uchwał będących aktami prawa miejscowego, co do których stwierdzono nieważność w zaskarżonych częściach, aby kwestionowane zapisy nie powodowały naruszenia prawa adresatów tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wniósł o umorzenie postępowania. Organ stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie i w związku z tym w dniu 29 grudnia 2016 r. Rada Miejska w Wolbromiu podjęła uchwałę Nr XXX/303/2016 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu Nr XXIV/226/08 z dnia 27 października 2008 r. w sprawie wprowadzenia zmian do strefy płatnego parkowania w centrum miasta Wolbrom oraz ustalenia sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych, mocą której uchyliła część § 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W niniejszej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu w części obejmującej § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "w soboty w godzinach 800 – 1300". Tak ustalony przedmiot zaskarżenia determinuje granice tej sprawy i te granice obejmują jedynie orzekanie o zgodności z prawem § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "w soboty w godzinach 800 – 1300". Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje wprawdzie zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, opub. w ONSA 1997 r., nr 3, poz. 104). Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Art. 13 b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Analiza treści zakwestionowanej jednostki redakcyjnej uchwały (§ 2) wprost wskazuje, że w strefach płatnego parkowania pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów także w soboty. W ocenie Prokuratora Rada Miejska w Wolbromiu, będąc upoważniona ustawowo do określenia wysokości opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, nie miała kompetencji do ustalenia powyższych opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty. Sąd podziela powyższy pogląd strony skarżącej. W art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ocenie Sądu ustawowy zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę, powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni precyzyjnie określone, wiadome i pewne. Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być uznana sobota. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 90) i obejmuje niedziele i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 k.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta, jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziele i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolonymi w związku z art. 15110 Kodeksu pracy. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione. Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania dni wolnych od pracy pracownikom przez ich pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu braku ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15. Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, Sąd w tej sprawie uznał, że wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych (czyli dni) pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy", dokonywana w oparciu o art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie pozwala zaliczyć soboty do dnia roboczego, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym, celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "w soboty w godzinach 800 – 1300". Wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ Rada Miejska w Wolbromiu podjęła uchwałę XXX/303/2016 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu Nr XXIV/226/08 z dnia 27 października 2008 r. w sprawie wprowadzenia zmian do strefy płatnego parkowania w centrum miasta Wolbrom oraz ustalenia sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych – nie jest zasadny. W tej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata przez część uchwały mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, opub. w OTK 1994, cz. II, poz. 44 przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonego przepisu uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na niego skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.