III SA/Kr 700/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek spr. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przejazd samochodem ciężarowym po drodze wewnętrznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji organu l instancji ją poprzedzającej , 2. zasądza od organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . WSA/wyr. 1 - sentencja wyroku Pismem z dnia 24.08.2006r. M. J. zwrócił się do Wójta Gminy o wyrażenie zgody na dojazd samochodem ciężarowym do miejsca zamieszkania P., gdzie mieści się też jego firma "Usługi Transportowe", albowiem na odcinku drogi dojazdowej wstawiono znak z ograniczeniem tonażu, co powoduje jego problemy z Policją, która może ukarać go za niestosowanie się do znaków drogowych. W odpowiedzi na powyższe M. J. otrzymał pismo z dnia 30.08.2006r. informujące o nie wyrażeniu zgody na przejazd i parkowanie samochodami ciężarowymi przy drodze osiedlowej w miejscowości P., gdzie wstawiono znak ograniczenia nośności do 2,5 t. Wójt wyjaśnił, że "nowo położona nawierzchnia nie jest przystosowana do przenoszenia tak dużych obciążeń" zalecając znalezienie miejsca postojowego poza osiedlem mieszkaniowym. W związku z interwencją mieszkanki posesji P. – Wójt Gminy skierował do M. J. pismo z dnia 04.12.2006r., w którym nakazał zaprzestanie poruszania się samochodami ciężarowymi "TIR" po drodze wewnętrznej w miejscowości P. podając, że ulega dewastacji nawierzchnia asfaltowa tej drogi i zastrzegając, że w przypadku nie dostosowania się do tego zakazu wystąpi na drogę sądową o zwrot kosztów modernizacji drogi. Jednocześnie Wójt zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o podjęcie działań mających na celu wyegzekwowanie przestrzegania znaku drogowego przez M. J. poruszającego się samochodami ciężarowymi "TIR" po drodze wewnętrznej. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało Wójta Gminy do formalnego rozstrzygnięcia podania M. J. z dnia 24 sierpnia 2006r. – w terminie 14 dni od daty otrzymanie tego postanowienia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy odmówił zgody na przejazd M. J. samochodem ciężarowym o rzeczywistej masie całkowitej ponad 2,5 t po drodze wewnętrznej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w P., na osiedlu R. Jako podstawę prawną wskazano art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 4 i pkt 12 w zawiązku z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Na uzasadnienie podano, że działka oznaczona nr [...] w P. własności Gminy stanowi drogę w osiedlu mieszkaniowym i nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z tego względu Wójt Gminy jako zarządca terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, jak również działający za Gminę jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, a zarazem jako organ zarządzający ruchem na tejże drodze, ustawił na niej znak drogowy B – 18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 2,5 t) z uwagi na to, że nowo położona nawierzchnia nie została przystosowana do przenoszenia obciążeń wywołanych ruchem pojazdów ciężarowych o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 2,5 t. Jednocześnie Wójt wytyczył dla tych samochodów parking przed wjazdem na osiedle R. w P. Od decyzji tej złożył odwołanie M. J. zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 4 i pkt 12 w zawiązku z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych polegającego na błędnym przyjęciu, że przepisy tej ustawy odnoszą się także do dróg wewnętrznych, a także naruszeniu art. 8 i 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie gospodarczej i art. 7- 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 11, 12, 35 § 1-3 kpa oraz art. 106 § 1 i 107 § 3 kpa wnosząc o jej uchylenie. Na uzasadnienie swego stanowiska wskazano art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 stycznia 2002r., sygn. akt II SA/Kr 2223/99, decyzję SKO we Wrocławiu z dnia 23.04.2003r., SKO 4101/25/03 OwsSS 2003/4/89. Jednocześnie odwołujący się zarzucił, że ustawienie znaku drogowego nastąpiło niezgodne z prawem tj. z § 1 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 27 lipca 1999r, w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. Nr 66, poz. 748) wskazując na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10.07.1992r., sygn. akt SA/Wr 660/92 OSP 1994/7-8 poz. 129, czym naruszono zasadę wynikającą z art. 106 § 1 kpa. W odwołaniu zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa wskazano na pomięcie w decyzji podania zastosowanej normy prawnej, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa, jak określono to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2001r., IV SA 968/99, Wspólnota 2001/39/48 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 22 marca 2000r., II SA/Gd 1196/98 - LEX 44234, a także naruszenie art. 10 § 1 kpa wskazując na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00 - LEX 53441. Decyzją z dnia [...], sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu tego odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano m.in. z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115) przepis art. 8 ust. 2, a na uzasadnienie podano, że droga osiedlowa w P. stanowiąca działkę nr [...] nie jest droga publiczną, a zatem M. J. nie może ubiegać się o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu w trybie określonym" w przepisach art. 64 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, natomiast poruszania się tą drogą uzależniona jest od zgody zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w tym wypadku – zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych - zarządcą przedmiotowej drogi jest Wójt Gminy. Z powyższego organ II instancji wywiódł wniosek, że: "w sytuacji zatem, gdy zarządcą terenu jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, którego zadania są takie same, jak zadania organu administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego będącego zarządcą drogi, to zarządca terenu stanowiącego drogę wewnętrzną jest zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych". W takim wypadku - zdaniem organu odwoławczego – "zarządcy drogi (w tym wypadku drogi wewnętrznej) tj. Wójtowi Gminy przysługują te kompetencje określone w ustawie, które wymienione zostały w art. 20" i "w ramach tych uprawnień zarządca drogi mógł odmówić wyrażenia zgody na przejazd M. J. samochodem ciężarowym o masie przekraczającej masę 2,5 tony", albowiem droga nie jest przystosowana do obciążeń powyżej 2,5 tony i jeżdżenie po niej takimi samochodami prowadziłoby do jej niszczenia. Organ odwoławczy zauważył, że Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 27 lipca 1999r. zostało zastąpione najpierw Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. Nr 90, poz. 2006), a to ostatnie obowiązującym obecnie Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), które nie ma zastosowania, gdyż reguluje szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, a droga wewnętrzna w P. nie jest ani drogą publiczną ani nie znajduje się w specjalnie oznakowanej strefie zamieszkania. Podniesiono też, że Wójt wskazywał odwołującemu się na możliwość skorzystania z parkingu urządzonego przed wjazdem na teren osiedla, a to wyklucza zarzut o działaniach tego Wójta wbrew rozwojowi przedsiębiorczości. Organ II instancji uznał też za chybiony zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa z uwagi na to, że akta sprawy to korespondencja między Wójtem a M. J. znana temu ostatniemu. Na decyzję organu II instancji złożyli skargę M. J. wnosząc o jej uchylenie i przedstawiając zarzuty i twierdzenia takie, jak przedstawił to w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga jest uzasadniona, jednak nie ze względów w niej naprowadzonych. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie jest spornym pomiędzy stronami fakt, że stanowiąca drogę dojazdową do miejsca zamieszkania M. J. i jednocześnie do siedziby jego firmy pod nazwą "Usługi Transportowe M. J." – działka nr [...] w P., na osiedlu R. stanowi drogę wewnętrzną. Poza sporem pozostaje również to, że działka ta stanowi własność Gminy. Na wstępie rozważań Sąd zwraca także uwagę na to, że przedmiotem tego postępowania i wydanej decyzji przez Wójta Gminy jako organu administracyjnego I instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu II instancji była sprawa udzielenia lub braku zgody Wójta Gminy na poruszanie się przez M. J. samochodami ciężarowymi typu "TIR" po drodze wewnętrznej, natomiast poza przedmiotem tej sprawy była sprawa ustawienia znaku drogowego na tej drodze wewnętrznej. Niewątpliwym jest to, że ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) reguluje kwestie dotyczące dróg publicznych, a do takich – zgodnie z art. 2 tej ustawy nie należą drogi wewnętrzne. Mimo tego ustawa ta zawiera przepis - artykuł 8 dotyczący dróg wewnętrznych. Zgodnie bowiem z jego treścią: "Art. 8. 1. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. 1a. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. 2. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. 3. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. 4. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej." O ile ust. 1 tego przepisu opisuje pojęcie "drogi wewnętrznej", to ust. 1a dotyczy nadania nazwy takiej drodze, a ust. 4 wskazuje na uprawnienia zarządcy drogi publicznej dotyczące połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi. Te kwestie nie budzą wątpliwości i nie stanowią sporu w niniejszej sprawie. Problemem w niniejszym postępowaniu jest kwestia interpretacji ust. 2 i związanego z nim ust. 3, przy czym ustęp 3 jest tak ściśle związany z poprzedzającym go ust. 2, że nie wymaga osobnych rozważań. Z akt wynika, że właśnie treść ust. 2 art. 8 ustawy o drogach publicznych została zinterpretowana przez organy administracyjne, a zwłaszcza przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wydało Postanowienie z dnia [...] zobowiązujące Wójta Gminy do formalnego rozstrzygnięcia podania M. J. z dnia 24 sierpnia 2006r. - w ten sposób, że skoro jest mowa w nim o tym, że "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu", to tym samym w zakresie budowy drogi, jej przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania oraz zarządzania drogami wewnętrznymi stosuje się wszystkie pozostałe przepisy ustawy o drogach publicznych. Tymczasem ustawa takiego odniesienia do pozostałych przepisów ustawy nie przewiduje. Wobec uregulowania przez ustawę z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) kwestii dotyczących dróg publicznych, stosowanie przepisów tej ustawy, nawet tylko w zakresie, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy (budowy drogi, jej przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania oraz zarządzania) do dróg nie będących drogami publicznymi, jak choćby do dróg wewnętrznych, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, wymaga - zdaniem Sądu – wyrażenia tego wprost w ustawie, a tego ustawodawca nie uczynił. Z tego względu – stosowanie do dróg wewnętrznych przepisów art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 4 i pkt 12 ustawy o drogach publicznych, wskazanych przez organy administracyjne jest sprzeczne z prawem, gdyż nie wynika z żadnego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę także na treść art. art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych: "Art. 19. 1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. 2. Zarządcami dróg (...) są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta)." Należy podkreślić, że art. 19 ust. 1 ustawy określa pojęcie "zarządcy drogi" wskazując na zarządcę drogi, która jest drogą publiczną i nie zawiera żadnego odesłania do art. 8 ustawy. Z powyższego wynika, że wójt - będący według art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 zarządcą dróg gminnych - jest zarządcą dróg publicznych, do których nie należy przedmiotowa droga w P. Tym samym, do tej drogi, jako drogi wewnętrznej nie przysługują Wójtowi Gminy jako zarządcy dróg publicznych uprawnienia i obowiązki określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych, przy czym – zdaniem Sądu – bez znaczenia dla tych uprawnienia i obowiązków jest fakt, iż właśnie Wójt Gminy jako organ wykonawczy Gminy zarządza terenem stanowiącym własność Gminy, w tym terenem będącym przedmiotową drogą wewnętrzną. Dla jasności powyższego wywodu należy – zdaniem Sądu – porównać treść art. 8 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który dla drogi wewnętrznej wprowadza pojęcie "zarządcy terenu", a ściślej "zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga" z treścią art. 19 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy określającym inne pojęcie, a mianowicie "zarządcy drogi", a ściślej "zarządcy drogi publicznej". Skoro nie sposób nie zauważyć różnicy w tych pojęciach, to nie można zgodzić się z organem odwoławczym, jakoby w przypadku, "gdy zarządcą terenu jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, którego zadania są takie same, jak zadania organu administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego będącego zarządcą drogi, to zarządca terenu stanowiącego drogę wewnętrzną jest zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych". Na takie rozumowanie musiałby – zdaniem Sądu – ustawodawca wskazać wprost w ustawie, a tego nie uczynił. Tak więc, uprawnienia i obowiązki wójta jako "zarządcy drogi" wiążą się niewątpliwie z jego uprawnieniami i obowiązkami regulowanymi przez prawo administracyjne, natomiast uprawnienia i obowiązki tego samego wójta będącego organem wykonawczym gminy w stosunku do drogi wewnętrznej, stanowiącej własność tej gminy, a więc obowiązki właścicielskie wójta jako "zarządcy terenu" reguluje prawo cywilne. Za powyższym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przemawia wiele orzeczeń: wojewódzkich sądów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. I tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18.11.2004r. (sygn. akt I SA 1418/03 opubl. LEX Nr 164689) stwierdził: "Drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a tym samym ich budowa nie może decydować o realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.01.1989r., (sygn. akt IV SA 992/87, opubl. ONSA 1989/2/70, a także LEX Nr 10081) wynika, że: "Skoro zaś drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu powyższej ustawy, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczą dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych; do przepisów takich należą między innymi art. 36 i 39.(...). Sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego - w razie jego samowolnego naruszenia - jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego (sprawą cywilną), w myśl zatem art. 2 § 1 k.p.c. właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Przepis art. 36 cytowanej ustawy o drogach publicznych, jako nie odnoszący się do drogi wewnętrznej, nie jest w sprawie dotyczącej takiej drogi przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c. i nie wyłącza z drogi sądowej sporu w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej." W innej sprawie także dotyczącej naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej wypowiedziało się Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, które w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 kwietnia 1987r. (sygn. akt III CO 5/86 opubl. OSNC 1988/11/156 i LEX Nr 3400) wyraziło stanowisko, że "przepis art. 36 ustawy, według którego właściwy organ administracji państwowej orzeka o przywróceniu samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, ma zastosowanie tylko w przypadku naruszenia pasa drogi publicznej, w znaczeniu wynikającym z art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy. Rozpoznanie sprawy o naruszenie posiadania drogi wewnętrznej oraz posiadania służebności przejazdu (art. 21 ust. 1 ustawy) należy do sądu powszechnego", a następnie Sąd Najwyższy w uzasadnieniu podjętej uchwały z dnia 30.12.1987r. (sygn. akt III CZP 83/87 opubl. OSNC 1989/6/30 i LEX Nr 3458) omawiając art. 36 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że: "Zamierzeniem ustawodawcy było unormowanie kwestii związanych z drogami publicznymi, w tym m.in. orzekaniem o przywróceniu samowolnie naruszonego pasa drogowego takich dróg przez właściwy organ administracji państwowej. Tym samym nie jest przedmiotem tej ustawy szczegółowe rozstrzyganie kwestii związanych z drogami nie zaliczonymi do żadnej z kategorii dróg publicznych. (...). Z tego względu należy uznać, że droga sądowa wyłączona jest tylko w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi publicznej, w sporach zaś dotyczących innych dróg, w tym dróg wewnętrznych w rozumieniu tej ustawy, organ administracji państwowej nie jest właściwy". Także w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29.03.1988r. (sygn. akt III AZP 2/88 opubl. LEX Nr 10887) wskazano wprost: "W razie samowolnego naruszania pasa drogowego drogi wewnętrznej (...) właściwym do rozpoznania sporu jest sąd powszechny". Jak już wcześniej podniesiono – sprawa ustawienia znaku drogowego na przedmiotowej drodze wewnętrznej nie była przedmiotem tej sprawy, choć ustawienie go miało wpływ na zachowanie skarżącego związane z kontrolą przestrzegania tego znaku przez Policję i skutkami niezastosowania się do znaku. Z tego względu, już na marginesie Sąd zwraca uwagę na treść uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.10.2003r. (sygn. akt OPS 4/03 opubl. ONSA 2004/1/8 i LEX Nr 84106): "Wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne bowiem jest między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami organu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA", a także na jej uzasadnienie: "(...)proces umieszczania znaków drogowych na drogach publicznych według polskiego systemu prawnego nie został przypisany jedynie organom działającym w sferze administracji publicznej. Ten stan rzeczy potwierdzają również przepisy art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazujące, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi, a budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. Z przedstawionych uregulowań prawnych wynika, że organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych nie należą do sfery działań podejmowanych tylko przez administrację publiczną, ponieważ za organ administracji publicznej uprawniony do ustawienia znaku drogowego nie można uznać ani przedsiębiorcy wykonującego roboty drogowe lub działalność transportową, ani też np. spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej zarządzającej drogami niepublicznymi w strefie zamieszkania, a przecież powołane podmioty mają nie tylko prawo, ale także obowiązek ustawiania znaków drogowych w prawem określonych sytuacjach." "(...) ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze, może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia konkretnego znaku w określonym miejscu na drodze. Może to mieć znaczenie także dla oceny, czy sprawa dotycząca umieszczenia danego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, ze względu na okoliczności towarzyszące umieszczeniu takiego znaku, ma charakter sprawy administracyjnej i może być objęta właściwością sądu administracyjnego." Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie przedmiot sprawy – zezwolenie, a w zasadzie odmowę zezwolenia M. J. przejazdu po drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] w P. samochodem ciężarowym do miejsca zamieszkania M. J. i siedziby jego firmy "usługi Transportowe w P. stwierdza, że organy administracji obu instancji nie były kompetentne do wydania decyzji w tej sprawie, albowiem droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zaskarżona decyzja zatem oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej. Zobligowało to Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji – jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. i w związku z § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w przedmiocie kosztów postępowania – jak w pkt. II wyroku.