III SA/Kr 702/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Limanowa na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr NS.906.7.2025 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej Gminy Limanowa kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr NS.906.7.2025 utrzymał w mocy decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej z dnia 30 stycznia 2025 r. nr 72/NZ/38/2025 obciążającą stronę skarżącą Gminę Limanową opłatą w kwocie 397 zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związanego z analizą dokumentacji, w celu opracowania rozstrzygnięcia dotyczącego uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego tereny części działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb K., polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. - etap II Zlewnia B. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 grudnia 2024 r. do PPIS w Limanowej wpłynął wniosek dotyczący uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji. W odpowiedzi na wniosek, PPIS w dniu 30 grudnia 2024 r. wydał postanowienie znak:NZ.90830.4.481.2024 rozstrzygając o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń. Następnie PPIS wydał ww. decyzję płatniczą z 30 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z analizą dokumentacji w przedmiocie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, zakończonego wydaniem postanowienia z dnia 30 grudnia 2024 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarządzenia nr 2/2024 z dnia 19 lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez PPIS w Limanowej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W odwołaniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego przez stronę skarżącą projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności", o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis. W dalszej części uzasadnienia MPWIS powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może łączyć się z wydawaniem postanowień, o których mowa w art. 106 k.p.a. W związku z wydaniem takiego postanowienia zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie ww. przepisu, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia. W odniesieniu do powyższego organ II instancji stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji PPIS, wskazano konkretne dokumenty, które podlegały analizie, a w efekcie stanowiły podstawę do wydania merytorycznego stanowiska w sprawie. Do dokumentów tych zaliczono: projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: GP.6733.47.2024, załącznik nr 1: warunki zabudowy oraz wyniki analizy ubranistyczno-architektonicznej, załącznik nr 2: obszar lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazana analiza polegała na ocenie informacji zawartych w przedłożonej dokumentacji i uzupełnieniu w odniesieniu do wpływu planowanych zamierzeń na życie i zdrowie ludzi oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w odniesieniu do wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zatem opłata, o której mowa w zaskarżonej decyzji została ustalona za konkretne czynności tj. analizę, załączonej do wniosku w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji, co wynika również z przedstawionej w decyzji kalkulacji kosztów. W ocenie MPWIS, koszty związane z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zostały szczegółowe wskazane i opisane, co spełnia wymogi dla ustalenia opłaty. Zaznaczono przy tym, że obowiązek pobierania opłat za czynności wykonane w ramach sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest uznaniowy lecz wynika wprost z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ podkreślił w tym miejscu, że "inne czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmują czynności pozostające "w merytorycznym związku" czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. W takim właśnie "merytorycznym związku" pozostawały czynności podjęte przez organ I instancji, zatem stanowiły przejaw nadzoru sanitarnego wykonywanego przez PPIS w Limanowej. Reasumując, organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zobligowane naliczyć opłatę i obciążyć nią inwestora, jeżeli przeprowadziły czynności w związku ze sprawowanym nadzorem zapobiegawczym, a takie czynności w rozpatrywanej sprawie zostały przeprowadzone. Wymóg pobrania opłaty wynika wprost z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłaty pobierane w tym trybie stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wnikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności", o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis; - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zmierzające do wyjaśnienia kwestii, czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu I instancji celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie w przedmiotowym uzasadnieniu kwestii spornej, a to czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu I instancji celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie mieści się w katalogu "innych czynności ", o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli była decyzja Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 7 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej z 30 stycznia 2025 r. obciążającą stronę skarżącą opłatą za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Materialnoprawną podstawę wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416) - dalej ustawa oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203) - dalej rozporządzenie. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stosownie do § 2 rozporządzenia wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3 rozporządzenia). Z kolei do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu (§ 4 rozporządzenia). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1360/20), że nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia). Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo, nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (postanowienia). Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15). Jak wynika z akt sprawy, na nałożoną przez organy na skarżącą opłatę składają się: analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w kwocie 316,44 zł (105,48 zł x 3 godz.); narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich wymienionych w pozycji 1.1.-1.3. w wysokości 80,34 zł. Łączna opłata wyniosła po zaokrągleniu 397 zł. Organy nie wyjaśniły jednak, czy i w jaki sposób podjęte w ramach merytorycznego opracowania i analizy dokumentacji czynności przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie, muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Zasadny jest zatem zarzut strony skarżącej, że organ nie odniósł się do głównej kwestii sporu, a mianowicie, czy analiza pod względem kompletności i legalności dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Pomimo tego organy przyjęły jednak, że opłata należy się za merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia opinii sanitarnej i analizę dokumentacji. Podkreślić przy tym trzeba, że "przygotowanie" i "opracowanie" to synonimy i trudno przyjąć, iż przygotowanie postanowienia, wydawanego w ramach ustawowych obowiązków organu sanitarnego nie obejmuje merytorycznej części pracy pracownika. Również sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem Sądu zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. Istotne jest zatem aby organ wskazał, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia (tak tez wyroki WSA w Krakowie z 4 lipca 2024 r., III SA/Kr 688/24, z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 858/24). Sąd zauważa również, że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyjaśniono na jakiej podstawie wyliczono stawkę godzinową pracy pracownika oraz w jaki sposób ustalono narzut w wysokości 25,39 % jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie poczyniły one bowiem koniecznych rozważań i ustaleń w treści badanych aktów w zakresie zasadności nałożenia opłaty. Nie podały przy tym w sposób prawidłowy ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niedostatecznie wyjaśniły swój tok rozumowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zatem wskazania zawarte w niniejszym wyroku, ustalą ewentualną wysokość opłaty nałożonej na skarżącą gminę, a podjęte rozstrzygnięcia uzasadnią z uwzględnieniem postanowień rozporządzenia w sprawie wysokości opłat oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).