III SA/Kr 720/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka NSA Krystyna Kutzner Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 28 września 2010 r. nr XLVIII/400/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu zaskarżył pismem z 10 czerwca 2019 r. uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z 28 września 2010 r. Nr XLVIII/400/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wraz z załącznikiem nr 1 w całości, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1523) oraz art. 88 Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zaniechanie publikacji tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wysłowionych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych; 2. art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie, że uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego, wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 zaskarżanej uchwały) tj. bez zachowania wymaganego wskazanymi przepisami vacatio legis, pomimo niezaistnienia przesłanek pozwalających na odstępstwo od tej zasady; 3. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 z późn. zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez: - określenie materialnoprawnych przesłanek obligujących do odwołania przewodniczącego i członka zespołu interdyscyplinarnego w zakresie § 2 pkt 3 pkt a) c) i pkt 5 a) i c) Załącznika Nr 1 do Uchwały NR XLVIII/400/10 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 28 września 2010 r., - powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ustawy przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - w zakresie § 3 pkt 2 Załącznika Nr 1 do uchwały NR XLVIII/400/10 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 28 września 2010 r.; - uchwalenie regulacji modyfikującej normę ustawową tj. art. 9a ust. 7 ustawy przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - w zakresie § 3 pkt 5 Załącznika Nr 1 do uchwały NR XLVIII/400/10 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 28 września 2010 r. Wobec treści powyższych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego ze względu na cechę generalności tj. skierowania jej do nieokreślonego kręgu podmiotów, wobec czego jej nieopublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego stanowi uchybienie mające wpływ na jej wejście w życie. Konsekwencją uznania ww. uchwały za akt prawa miejscowego jest także konieczność określenia odpowiedniego tj. 14 – dniowego vacatio legis. W ocenie Prokuratora skarżona uchwała przekroczyła granice upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, gdyż skonstruowała materialnoprawne przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego oraz przewodniczącego, podczas gdy upoważnienie dotyczyło jedynie konstruowania norm o charakterze proceduralnym. Ponadto skarżona uchwała zawiera niedozwolone powtórzenia ustawowe i niezgodny z prawem zapis dotyczący odstępów między sesjami zespołu interdyscyplinarnego (3 miesiące zamiast 1 miesiąc). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wolbromiu reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom, wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując, że Rada Miejska w Wolbromiu w dniu 26 czerwca 2019 r. podjęła uchwałę Nr IX/114/2019 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania Zespołu Interdyscyplinarnego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie w gminie Wolbrom oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, na mocy której w § 2 uchyliła zaskarżoną uchwałę. W związku z powyższą okolicznością postępowanie sądowadministarcyjne stało się bezprzedmiotowe. Na marginesie organ podniósł, że na dzień podjęcia uchwały tj. 28 września 2010 r. kwestia obowiązku jej publikacji nie była jednoznaczna. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu pismem z 20 sierpnia 2019 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia z 5 sierpnia 2019 r., wskazał, że zaskarżona uchwała w związku z jej uchyleniem przez Radę Miejską w Wolbromiu nie wywołuje obecnie skutków prawnych na przyszłość. Z uwagi jednak na wadliwość wskazanej uchwały i wywoływanie skutków prawnych przez blisko 9 lat w przeszłości zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd nie uznał za uzasadniony sformułowanego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowego ze względu na uchylenie zaskarżonej uchwały, uchwałą z 26 czerwca 2019 r. Nr IX/114/2019. W tym zakresie Sąd podziela, bowiem wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesienia skargi nie czyni skargi bezprzedmiotową, a to ze względu na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 28 września 2010 r. Nr XLVIII/400/10 - w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi, bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym - tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a ponadto w jej § 3 wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wyjaśnić należy również, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie ma konieczności rozpatrywania pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.