III SA/Kr 793/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. W. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 1 lutego 2021 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. W. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że osoba wymagająca opieki tj. M. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 31 października 2022 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 23 października nr [...], jednak nie można ustalić czy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nadto organ stwierdził, że skarżąca w związku z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności matki o symbolu 11-J, jest uprawniona do pobierania zasiłku stałego. Organ stwierdził również, że kolejną negatywną przesłanką odmowy skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca. W odwołaniu podniosła, iż opiekuje się matką, która ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ojciec z racji wieku i swoich schorzeń nie może sprawować opieki. Skarżąca wskazała, iż pobieranie przez nią zasiłku stałego nie powinno mieć wpływu na odmowę, ponieważ zrezygnuje z zasiłku stałego, gdy będzie wiedzieć, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostanie jej przyznane. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO podniosło, na podstawie przywołanych przepisów oraz stanu faktycznego sprawy, że wprawdzie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia z uwagi na fakt, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, jednakże w orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że okoliczność ta nie wyłącza uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 204 r. sygn. akt K 38/13, stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego organ uznał, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Następnie organ odwoławczy powołując się na treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. podniósł, że małżonkowie w obowiązującym stanie prawnym są zobowiązani do wzajemnego wsparcia. Świadczenia pielęgnacyjne, w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nie przysługują innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, natomiast w przypadku niepozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, uprawnienie takie mają inni członkowie rodziny zobowiązani do alimentacji. Jak wynika z akt sprawy M. W., która wymaga opieki, pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym – zdaniem organu odwoławczego - wystąpiła negatywna przesłanka, która uniemożliwiła przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Kolegium wyjaśniło ponadto, że podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., bowiem skarżąca tj. osoba sprawująca opiekę na ustalone prawo do zasiłku stałego w związku z niepełnosprawnością matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do treści dowołania podkreśliło, że nawet rezygnacja skarżącej z zasiłku stałego, nie spowoduje przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki, ponieważ M. W. pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na powyższą decyzję skarżąca M. W., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Skarżąca wskazała, iż Kolegium odmówiło przyznania świadczenia ze względu na to, że M. W. pozostaje w związku małżeńskim, a mąż powinien sprawować opiekę nad żoną. Gdy tymczasem J. W. nie jest w stanie opiekować się żoną, ponieważ sam jest po operacji przepukliny pępkowej i pachwinowej i nie może dźwigać, podnosić. Skarżąca zwróciła uwagę, iż jej matka potrzebuje pomocy przez całą dobę, a ojciec nie jest w stanie tej opieki zapewnić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2021r. na mocy której utrzymał on w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2021r. odmawiająca skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020.111 ze zm., dalej będzie stosowany skrót u.ś.r.). Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje ściśle określonym osobom, na których generalnie ciąży obowiązek alimentacyjny - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19). Ustawodawca określił ścisły katalog osób, które mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymienia kolejno takie osoby jak: 1) matka albo ojciec, 2) opiekun faktyczny dziecka, 3) osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan faktyczny w rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości. Pani M. w. jest matką skarżącej. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności pochodzi z 23 października 2020r., w którym zaliczono Panią M. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności z symbolem 10-N (choroby neurologiczne, w tym naczyniopochodny udar mózgu, guzy centralnego układu nerwowego, pourazowa cerebrastenia i encefalopatia, choroby zapalne ośrodkowego i obwodowego układu nerwowego, choroby układu pozapiramidowego, choroby rdzenia kręgowego i inne). Orzeczenie wydane zostało na stałe i przyjęto w nim, że wymaga ona stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca jest córką Pani M. W. Skarżąca mieszka wraz ze swoją matką, na którą chce przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz ojcem, tak więc w tym przypadku spełniony jest warunek wspólnego zamieszkiwania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Pani M. W. cierpi na chorobę neuronu ruchowego, a jej stan ciągle się pogarsza. Jest to nieuleczalna, postępująca choroba neurodegeneracyjna. Skarżąca pomaga matce we wszystkich czynnościach dnia codziennego i bez tej pomocy Pani M. W. nie mogłaby funkcjonować. Pani M. W. nie jest bowiem w stanie samodzielnie się poruszać, wymaga ciągłego towarzystwa w przemieszczaniu się, gdyż często traci równowagę. Stąd potrzebna jest jej pomoc we wszelkich czynnościach higienicznych. Z uwagi na dławienie się wymaga również pomocy w czasie spożywania posiłków. Zarówno w decyzjach I, jak i II instancji nie był kwestionowany bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy potrzebą opieki nad niepełnosprawną oraz niemożnością podjęcia zatrudnienia. Obie instancje oparły się bowiem zasadniczo na przesłance wykluczającej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że Pani M. W. jest zamężna, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy jednak wskazać, że w ramach postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca złożyła dokumenty świadczące o chorobach jej ojca, a męża Pani M. W., które mogą uniemożliwiać mu obiektywnie sprawowanie opieki nad swoją żoną. W swojej skardze podniosła dodatkowo, że Pan J. W. jest po operacji przepukliny pępkowej i pachwinowej i nie może niczego dźwigać, ani podnosić, co z kolei jest jej zdaniem konieczne w ramach opieki nad Panią M. W., która jest praktycznie bezwładna. W tym zakresie nie zostało jednak przeprowadzone przez organy administracyjne stosowne postępowanie dowodowe, a także skarżąca nie została stosownie poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a więc o konieczności wykazania, że mąż Pani M. W. z obiektywnych przyczyn nie może sprawować nad nią opieki. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wyjątkowo obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby uprawnione w pierwszej kolejności z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej w dalszej kolejności. Przyjmuje się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) - por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2/13; 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19) i 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20, CBOSA). Należy jednak podkreślić, że taka interpretacja ma charakter wyjątkowy i stąd konieczne jest zbadanie przez organ administracyjny, czy faktycznie takie okoliczności zachodzą uzasadniające przyznanie świadczenia osobie spokrewnionej w dalszej kolejności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawie podziela powyższy pogląd. Doszło więc w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego do naruszenia zarówno art. 9 k.p.a., jak i art. 7 w zw. z art. 77 i w zw. z art. 80 k.p.a. Z uwagi na niepouczenie skarżącej o potrzebie wykazania przez nią, że osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności nie ma obiektywnie możliwości jej sprawowania, doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady swobody oceny (art. 80 k.p.a.). Należy również podkreślić w niniejszej sprawie, że pobieranie przez skarżącą zasiłku stałego nie jest przeszkodą w otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie ust. 5 art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Należy jednak zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17), uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19 oraz z dnia 24 sierpnia 2020r., I OSK 650/20, wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 202 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19) przyjęto rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2020r., I OSK 650/20). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić ten pogląd, który jest obecnie również reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 303/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 109/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1027/20 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 168/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r., II SA/Sz 255/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2021 r., II SA/Ol 381/21). Co więcej te same zasady należy stosować do sytuacji, gdy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uprawniona do pobierania zasiłku stałego. Skarżąca w niniejszej sprawie dokonała jednoznacznie wyboru świadczenia, które chciałaby otrzymać (oświadczenie na s.15 akt administracyjnych). Stąd pobieranie przez nią zasiłku stałego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, co zostało także trafnie dostrzeżone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec powyższego należy stwierdzić jedynie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 9 k.p.a. oraz 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynika sprawy. Organ administracyjny ponownie prowadząc postępowanie powinien więc zebrać i ocenić materiał dowodowy w zakresie czy faktycznie istnieją obiektywne przyczyny uniemożliwiające sprawowanie opieki przez męża Pani M. W. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.