III SA/Kr 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. B. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy C nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora placówki oświatowej postanawia: odmówić dopuszczenia J. B. do udziału w sprawie Wojewoda zaskarżył zarządzenie Wójta Gminy C nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r. zatwierdzające konkurs na dyrektora Zespołu Szkół w W. J. B. pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. zwrócił się o dopuszczenie go do udziału w tej sprawie. Wnioskodawca podniósł, że Wojewoda uznał go za stronę postępowania i poinformował o prowadzonym postępowaniu. Wskazał, że posiada interes prawny uprawniający go do udziału w tej sprawie, ponieważ przy prawidłowo ustalonej ocenie jego pracy jako dyrektora placówki oświatowej, miałby prawo do złożenia podania i przystąpienia do konkursu na dyrektora szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia wnioskodawcy do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei art. 33 § 2 P.p.s.a. stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W związku z tym udział w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się "następstwem" postępowania administracyjnego. Ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się art. 33 § 2 P.p.s.a. określający przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OZ 301/09; Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt II OZ 134/09). Także w literaturze podnosi się, że pojęcie "postępowania administracyjnego" używane jest w pojęciu potocznym jak i w pojęciu prawnym, wskazuje się przy tym, że konsekwencje prawne należy wiązać wyłącznie z pojęciem prawnym postępowania administracyjnego. Pod pojęciem prawnym postępowania administracyjnego rozumie się regulowany przepisami prawa procesowego Kodeksu postępowania administracyjnego ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 18-19). Zgodnie zaś z art. 5 § 1 K.p.a. w przypadku, gdy przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują odrębnie pojęcia "postępowania administracyjnego" co oznacza, że należy przyjąć, że obejmuje ono niewątpliwie postępowanie unormowane właśnie przepisami K.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OZ 229/15; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 535/15, opub. w LEX nr 1832125; Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OZ 783/14, opub. w LEX nr 1530818; Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GZ 478/16). Zaskarżone przez Wojewodę zarządzenie Wójta Gminy C nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r. zatwierdzające konkurs na dyrektora Zespołu Szkół w W nie zostało podjęte w trybie postępowania administracyjnego w oparciu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) wydanego przez upoważniony do tego organ. Wydanie zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora placówki oświatowej nastąpiło w wyniku przeprowadzenia odrębnego postępowania uregulowanego w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w wersji obowiązującej na datę wydania zaskarżonego zarządzenia, a w szczególności w art. 36a ustawy o systemie oświaty. Mimo, że takie zarządzenie jest aktem indywidualnym, rozstrzyga ono o powierzeniu określonego stanowiska służbowego do kierowania jednostką budżetową danej gminy, to jednak nie budzi najmniejszych wątpliwości i to, że takie zarządzenie nie jest decyzją administracyjną i nie zostało ono wydane w toku procedury administracyjnego postępowania. W tej sytuacji nie można mówić o załatwianiu sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wydania zarządzenia o powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora placówki oświatowej jest odrębnym od K.p.a. postępowaniem. Należy wskazać, że wniesienie skargi przez organ nadzoru nie oznacza, że kwestia legalności zarządzenia staje się sprawą administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie przez właściwego wojewodę do sądu administracyjnego ze skargą o stwierdzenie nieważności zarządzenia wyklucza, analogicznie jak w postępowaniu nadzorczym, udział innych osób w postępowaniu sądowym. Wprawdzie Wojewoda wskazał w skardze, że J. B. jest uczestnikiem postępowania, ale takie wskazanie nie pozbawia Sądu decydowania o tym, kto jest stroną w danej sprawie i czy tak "wskazany" uczestnik jest rzeczywiście uczestnikiem. Ponadto nic nie wynika z akt przesłanych przez Wojewodę, aby J. B. był traktowany w postępowaniu nadzorczym jako uczestnik postępowania. Postępowanie nadzorcze toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru i właściwej organu jednostki samorządu terytorialnego, a w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego – z udziałem strony skarżącej oraz jednostki samorządu terytorialnego, której akt został zaskarżony. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty. Dodatkowo należy stwierdzić, że postępowanie zainicjowane skargą wojewody na zarządzenie organu gminy stanowi formę nadzoru nad działalnością organów gminy. Także i z tego powodu w razie wniesienia skargi wojewody na zarządzenie wójta, wykluczony jest udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie regulacji P.p.s.a. Również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446) nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że wnioskodawca może wnieść samodzielnie skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie wójta na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale wówczas warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest, po pierwsze wykazanie naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy zaskarżonym zarządzeniem (czyli wykazanie naruszenia prawa wnioskodawcy chronionego przepisem ustawowym), a po drugie poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przyznanie wnioskodawcy prawa uczestnika w postępowaniu zainicjowanym skargą wojewody jako organu nadzoru oznaczałoby przyznanie mu praw uczestnika (co do zasady uczestnik ma prawa analogicznie do praw stron) pomimo, że wnioskodawca nie korzystał z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wobec niego nie miało miejsca badanie, czy zostały zachowane przez tego wnioskodawcę warunki wynikające z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym rozpoznając ten wniosek Sąd nie bada, czy zaskarżone zarządzenie dotyczy interesu prawnego skarżącego, aczkolwiek skarżący ani nie jest osobą, której na mocy ww. zarządzenia powierzono obowiązki dyrektora placówki oświatowej, ani też nie brał udziału w konkursie poprzedzającym wybór dyrektora tej placówki. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie dotyczącej skargi wojewody na zarządzenie wójta gminy, wnioskodawca nie może uzyskać statutu uczestnika na prawach strony, ponieważ art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. nie pozwala na dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sytuacji, gdy nie tyczyło się postępowanie administracyjne zakończone aktem zaskarżonym skargą do sądu administracyjnego. Przyznanie wnioskodawcy prawa uczestnika stanowiłoby również naruszenie wymogów wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wprost określa, kto może być stroną w postępowaniu ze skargi na akt z zakresu prawa publicznych organów samorządu i jakie warunki należy spełnić, żeby skutecznie wnieść skargę. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.