III SA/Kr 890/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt SKO.NP/4115/85/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącej Z. U. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/85/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 723) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Z. U. od decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 27 stycznia 2022 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wyżej opisaną decyzją organ l instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. B., legitymującą się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w T. z dnia 25 sierpnia 1992 r. o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów na stałe ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od kwietnia 1992 r. W uzasadnieniu organ jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia wskazał, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie stwierdzono, aby niepełnosprawność powstała w okresach wskazanych w tym przepisie. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżąca pobiera emeryturę, co realizuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że pobieranie emerytury przez opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz naruszenie prawa procesowego, to jest art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury warunkującego możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie codo istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie powołało treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżąca od 1 października 2017 r. ma ustalone prawo do emerytury. Skarżąca została ustanowione kuratorem niepełnosprawnej Z. B. Od 2 sierpnia 2021 r. skarżąca została zarejestrowana jako osoba poszukująca pracy – posiadająca prawo do emerytury. Ukończyła szkolenie w zakresie "Praktyk opiekuńczych w formie teoretycznych wykładów i praktycznych ćwiczeń z zakresu opieki i pielęgnacji nad osobą niesamodzielną". Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz matką, nad którą sprawuje codzienną opiekę. Z. B. jest osobą leżącą, korzystającą z PEGa, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca jest w domu cały czas, opuszcza go tylko w celu zrobienia zakupów lub załatwienia ważnych spraw, po powrocie z pracy męża. Skarżąca zmienia matce pampersy, karmi w sposób dojelitowy, dozuje i podaje lekarstwa, kąpie, wykonuje pielęgnację przeciwodleżynową. Jest z matką przez cały czas. Nadto prowadzi normalne gospodarstwo domowe. Zdaniem organu nawet w przypadku zawieszenia prawa do emerytury nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca ma 65 lat, a od 28 roku życia pobierała rentę z tytułu niepełnosprawności i nie była zdolna do podjęcia zatrudnienia. Skoro przez tak długi czas nie podejmowała pracy, to trudno zakładać, by istotnie była zainteresowana podjęciem zatrudnienia. Matka skarżącej już od 25 sierpnia 1992 r. wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto istnieją inne osoby zobowiązane do wywiązywania się wobec Z. B. z obowiązku alimentacyjnego – jej pozostałe dzieci i wnuki. Zobowiązania zawodowe czy prywatne nie zwalniają zdaniem organu tych osób od realizacji obowiązku alimentacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Z. U., podnosząc zarzuty tożsame z podniesionymi w odwołaniu, a nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż niepodejmowanie pracy przez skarżącą pozostaje bez związku przyczynowo-skutkowego ze sprawowaniem opieki nad matką w sytuacji, w której prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. B. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że matka skarżącej Z. B. urodzona [...] 1928 roku legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w T. z dnia 25 sierpnia 1992 r. o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów na stałe ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od kwietnia 1992 r. Z. B. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, leżącą, wymagającą stałej opieki drugiej osoby we wszystkich czynnościach codziennych. Bezsporne w sprawie jest, że opiekę sprawuje skarżąca, która ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżąca jak i jej matka spełniają przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na skarżącej jako córce ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, zaś Z. B. jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały bowiem przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki. Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad matką. Stanowisko organów, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest błędne. Należy przede wszystkim wskazać, że w świetle obecnego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że osobom uzyskującym świadczenie emerytalno-rentowe przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W świetle obecnie dominującej linii orzeczniczej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19 oraz z dnia 24 sierpnia 2020r., I OSK 650/20, wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 202 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19) przyjęto rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2020r., I OSK 650/20). W licznych wyrokach Naczelnego Sądu administracyjnego podkreśla się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (w niniejszej sprawie rentę), powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 504). Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zarówno emerytura, jak i renta są prawami niezbywalnymi, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla rencisty czy emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, czy emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty, czy emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. np. Wyrok NSA z 22.02.2022 r., I OSK 1111/21, LEX nr 3327942). Organy w niniejszej sprawie nie zrealizowały zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a. i nie dały skarżącej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie zrealizowały także zasady prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927). Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454). Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W wyroku z 4.07.2013 r., II SA/Kr 455/13, LEX nr 1343018, WSA w Krakowie trafnie przyjął, że "aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy" (por. też wyrok WSA w Warszawie z 27.01.2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy z wyżej opisanych obowiązków, związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie wywiązały się prawidłowo. Organy przyjęły, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec Z. B., to automatycznie wyklucza to możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie dokonano natomiast żadnych ustaleń w zakresie realnych możliwości wywiązania się przez inne osoby zobowiązane do alimentacji z tego obowiązku – czy to osobiście, czy poprzez osoby trzecie lub instytucje. W aktach sprawy znajduje się jedynie informacja, że A. B. jest na rencie i nie ma kontaktu z matką, a J. B. pobiera emeryturę i mieszka w D. Konieczne jest ustalenie sytuacji zdrowotnej, finansowej i rodzinnej tych osób. Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ ustali, jakie są możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane, a jeśli okaże się, że takich możliwości brak – uwzględni ocenę prawną dotyczącą negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania emerytury. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.