III SA/Kr 951/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Molczyk Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...] działając na podstawie art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2013, poz. 182 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania D. S. świadczenia w formie zasiłku stałego. Kolegium przytoczyło motywy decyzji organu pierwszej instancji, który wskazał, że w związku z wnioskiem D. S. o udzielenie pomocy z dnia 12 grudnia 2013 r. wszczęto postępowanie administracyjne. Ponieważ przepisy ustawy o pomocy społecznej nakazują przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ pierwszej instancji podejmował próby jego przeprowadzenia z wnioskodawczynią. Wskazano w szczególności, że w dniu 16 grudnia 2013 r. wysłane zostało do strony pismo z ustalonym terminem wizyty pracowników socjalnych - celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (na dzień 2 stycznia 2014 r.). Powyższe wezwanie zostało odebrane przez stronę w dniu 18 grudnia 2014 r. W umówionym terminie wizyty pracownicy socjalni nie zastali jednak strony w miejscu zamieszkania. Organ wskazał ponadto, że wnioskodawczyni pomimo nieobecności w domu podczas umówionego terminu wizyty nie nawiązała również później żadnego kontaktu z organem celem usprawiedliwienia swej nieobecności, bądź ewentualnie umówienia innego terminu wizyty (pomimo pouczenia jej o ewentualnych konsekwencjach takiego zachowania). Mając na uwadze powyższe okoliczności organ pierwszej instancji wskazał, że uniemożliwianie przez stronę ustalenia jej aktualnej sytuacji życiowej, dochodowej i zdrowotnej, jak również zebrania niezbędnej dokumentacji, potwierdzającej sytuację bytową niewątpliwie świadczy o braku współpracy ze strony wnioskodawczyni. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła D. S. wskazując, że nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Odwołująca się zaznaczyła, że w jej sytuacji życiowej pomoc jest niezbędna i powinna zostać przyznana. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło przyczyny, dla których w ocenie Kolegium należało utrzymać decyzje organu pierwszej instancji w mocy. W szczególności Kolegium wskazało, że podstawą wydania negatywnej dla skarżącej decyzji było przede wszystkim ustalenie, że nie współdziałała ona z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, w szczególności uniemożliwiała przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego w celu ustalenia swej sytuacji w związku z ubieganiem się o pomoc społeczną naruszając tym samym nałożony na beneficjentów pomocy społecznej przez art. 4 ustawy o pomocy społecznej obowiązek współdziałania. Wzmocnienie tego obowiązku stanowi art. 11 ustawy o pomocy społecznej, który daje organom administracyjnym możliwość odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania w związku z negatywnymi zachowaniami świadczeniobiorcy. Oznacza to, że ustawodawca przywiązuje dużą wagę do współdziałania osoby uprawnionej do świadczeń z jednostkami organizacyjnymi i pracownikami pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że przyznanie zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. a, mającego zastosowanie w sprawie, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). Jednakże w przypadku zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Natomiast w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Mając na uwadze powyższe przepisy wskazano, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi główną część postępowania dowodowego w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Ponieważ sporządzany jest on na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Rola takiego wywiadu w sprawach o udzielnie pomocy jest szczególnie ważna, bowiem stanowi on sposób zbierania informacji w celu ustalenia sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby i rodziny o wnioskodawcy, która ubiega się o pomoc społeczną pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących objęcie tą pomocą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ustalenie rzeczywistej sytuacji materialnobytowej strony jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 5554/09, Lex nr 588796; z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 1456/08, Lex nr 562329). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazano, że w dniu 12 grudnia 2013 r. D. S. zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W dniu 16 grudnia 2013 r. wezwano wnioskodawczynię do nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym w ciągu 20 dni, celem ustalenia dogodnego terminu dla przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w razie braku w/w kontaktu do przebywania w dniu 2 stycznia 2014 r. w miejscu zamieszkania w godzinach od 11:30 do 14:00 - celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 12 grudnia 2014 r. (k. 617). Powyższe zawiadomienie odwołująca się odebrała w dniu 18 grudnia 2013 r. (k. 618), jednak w umówionym terminie pracownik socjalny nie zastał D. S. w miejscu zamieszkania. W dniu 8 stycznia 2014 r. wysłane zostało do strony kolejne podanie z informacją o możliwości zapoznanie się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Poinformowano również stronę o możliwych konsekwencjach jej nieobecności w miejscu zamieszkania w dacie wywiadu środowiskowego w dniu 2 stycznia 2014 r. Również i to podanie pozostało bez odzewu ze strony odwołującej się. Tym samym w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że w sprawie D. S. brak było możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zdaniem Kolegium takie zachowanie D. S. należy uznać za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 23 września 2008 r. w sprawie I OSK 1511/07, stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, uzasadniona była odmowa udzielenia D. S. pomocy w formie zasiłku stałego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D.S. Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do treści złożonego przez nią odwołania, podnosząc też, że "pań z MOPSU w ogóle nie było" u skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania D. S. świadczenia w formie zasiłku stałego. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdził w postępowaniu organów naruszenie prawa w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku wnioskowanego przez skarżącą w dniu 12 grudnia 2013 r., o którym stanowi art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), tj. zasiłku stałego. Zasiłek stały przysługuje bądź to pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 1 pkt 1) bądź to pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2). Konstrukcja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zasiłek stały przysługuje w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych bądź to w punkcie 1 bądź to w punkcie 2 cytowanego art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 37 ust. 2 i 3 cyt. ustawy w związku z § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Na organach ciąży zatem obowiązek dokładnego zweryfikowania istnienia powyższych przesłanek po stronie osoby wnioskującej o zasiłek stały, zwłaszcza że kompetencje organów w zakresie orzekania o tego rodzaju formie pomocy społecznej nie mają charakteru uznaniowego, a stronie służy roszczenie o uzyskanie tego świadczenie w sytuacji, gdy spełnia ustawowe przesłanki do jego uzyskania. Niewątpliwie konieczne jest w tym zakresie przeprowadzenie przez organy wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a jego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję, sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji. W badanej sprawie organy nie wypełniły powyższych obowiązków. Przede wszystkim należy zauważyć, że wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 12 grudnia 2013 r. Uwzględniając treść tego wniosku należy stwierdzić, że trafne było zakwalifikowanie go jako wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji i powołanych w decyzjach podstaw prawnych wynika, że kwestię przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią zasiłku stałego organy rozważały w kontekście regulacji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego, że "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...)". W istocie, w świetle treść przepisu art. 11 ust. 2 cyt. ustawy brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej strony może stanowić przesłankę do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Taki brak współpracy może polegać w szczególności na uniemożliwianiu pracownikowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który stanowi najważniejsze źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny wnioskodawcy. Organy doszły do wniosku, że skarżąca nie realizuje ciążącego na niej obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym, co uzasadnia odmowę uwzględnienia jej żądania. Niewątpliwie dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje na znaczne trudności organów we współpracy ze skarżącą. Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że braku współdziałania organy upatrują w uniemożliwieniu przez skarżącą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a tym samym prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ustalenie rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej strony. Okoliczności powyższe nie dyskwalifikują jednak automatycznie możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Konieczne jest rozważenie wszystkich okoliczności nie tylko o charakterze obiektywnym, lecz również uwarunkowań subiektywnych - osobowościowych i zdrowotnych charakteryzujących osobę wnioskującą o przyznanie jej pomocy społecznej z punktu widzenia oceny jej postawy w kontekście obowiązku współdziałania z organem. Zgodnie z art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Za brak współdziałania nie może być jednak uznane subiektywne przekonanie świadczeniobiorcy o tym, że jest on niewłaściwe traktowany przez pracowników pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, nawet, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, a obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1558/09, LEX nr 595200; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., III SA/Kr 39/08, LEX nr 535005). W niniejszej sprawie stanowisko organów wskazujących na znaczne trudności we współpracy ze skarżącą znajduje pełne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organy powołując się na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie dostrzegły, że przepis ten nie nakazuje zastosowania najsurowszego ustawowego rozwiązania, jakim jest odmowa przyznania pomocy, w razie wystąpienia negatywnego zachowania beneficjenta pomocy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nawet bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na etapie sporządzania wywiadu środowiskowego nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może sam w sobie stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1558/09, LEX nr 595200). W niniejszej sprawie organy nie podjęły żadnych działań z urzędu mających na celu zweryfikowanie aktualnej sytuacji skarżącej, a zwłaszcza w tej sprawie nie próbowały uzyskać – w trybie przepisów k.p.a. - informacji od osób z najbliższego otoczenia skarżącej, w tym jej rodziców, z którymi prowadzono w sprawie korespondencję. Dodatkowo należy zauważyć, że wskazany w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania nie jest obligatoryjną podstawą odmowy przyznania świadczenia, a jedynie może prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Możliwość tę należy rozpatrywać indywidualnie w każdym przypadku. W ocenie Sądu organy analizy takiej organy nie przeprowadziły, mimo że nie zakwestionowały w istocie podstaw do przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Nie rozpatrzono więc czy pomimo braku współpracy sytuacja skarżącej wymaga przyznania zasiłku stałego biorąc pod uwagę cele pomocy społecznej określone przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie ulega też wątpliwości, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym i podstawowym dowodem ustalania sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jest to jednak specyficzny środek dowodowy, a obowiązek jego przeprowadzenia nie może pozostawać w sprzeczności z ustawowymi celami pomocy społecznej w sytuacji, jeżeli osoba wnioskująca o pomoc pozostaje w trudnej sytuacji życiowej, a zwłaszcza gdy składa wiele wniosków o przyznanie świadczeń. Brak współdziałania może wynikać z różnych przyczyn – "jednak nie będzie błędem stwierdzenie, że jest to działanie, u podstaw którego raczej leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 1791/11, LEX nr 1145070). Takiej złej woli po stronie skarżącej organy nie wykazały, a całokształt dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, korespondencja pomiędzy Prokuratorem Prokuratury Rejonowej z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej dotycząca sytuacji zdrowotnej skarżącej, sposób redagowania pism przez skarżącą i ich forma wskazują, że to w istocie uwarunkowania zdrowotne mogą mieć determinujący wpływ na postawę skarżącej, a nie jej zła wola. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, aby skutecznie powoływać się na brak współdziałania strony z pracownikiem organu, jako na przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia, organ musi zebrać materiał dowodowy wskazujący na bierną lub negatywną postawę strony w toku omawianego etapu postępowania i przedstawić swoje ustalenia w tym zakresie w uzasadnieniu, a także wykazać, że sposób zachowania strony - uniemożliwienie przez nią przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, spowodował, że organ nie był w stanie stwierdzić istnienia przesłanek do przyznania świadczenia. Nawet w sytuacji gdyby organ administracji w sposób jednoznaczny wykazał, że to postawa strony skarżącej miała decydujący wpływ na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, to i tak nie jest to wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Organ administracji działa bowiem w tej sytuacji ramach uznania administracyjnego i w świetle treści przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może odmówić przyznania stronie świadczenia, ale nie musi. Organ powinien wyjaśnić w jaki sposób nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze stroną wpłynęło na możliwość ustalenia jej sytuacji rodzinno-majątkowej. Nie można przy tym uznać za spełniający powyższy wymóg, uzasadnienia odmowy przyznania świadczenia przez organ powoływaniem się na kluczową rolą wywiadu środowiskowego w postępowaniu dowodowym. Nie przewidując obligatoryjnej odmowy przyznania świadczenia w przypadku odmowy brania udziału przez wnioskodawcę w wywiadzie środowiskowym, ustawodawca daje bowiem organowi możliwość sięgnięcia po inne, dostępne źródła, pozwalające na stwierdzenie istnienia przesłanek do przyznania stronie świadczenia (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., II SA/Bd 297/12, LEX nr 1437293). Treść decyzji organów obydwu instancji prowadzi do wniosku, że organy nie przeprowadziły w sprawie postępowania wyjaśniającego w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i nie wyjaśniły motywów swoich rozstrzygnięć z uwzględnieniem specyfiki rozpoznawanej sprawy i sytuacji bytowej, a zwłaszcza zdrowotnej skarżącej w chwili podejmowania decyzji przez organy. Decyzje te zostały zatem wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przez kompetentny do tego organ przesądza o tym, że rozstrzygnięcie które w sprawie zapadło jest rozstrzygnięciem przedwczesnym, a zatem jego treść mogłaby być inna, gdyby okoliczności te zostały zbadane z zachowaniem wszystkich wymogów procesowych. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a swoje ustalenia i wnioski na nich oparte przedstawić w szczegółowym uzasadnieniu decyzji. Organy zbadają również i ocenią okoliczności i powody trudnej współpracy ze skarżącą i w kontekście celów pomocy społecznej wyjaśnią, czy brak współdziałania wyklucza w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a także czy ewentualna odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej wyklucza objęcie jej z urzędu innymi formami pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.