III SA/Kr 951/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy skargę oddala. Zaskarżoną przez T. K. (dalej skarżący), decyzją z dnia 9 maja 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 6 ust. 1, 10 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155) Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję Starosty T. z dnia 8 marca 2016 r. nr [...] orzekającą o uchyleniu własnej decyzji z dnia 11 lipca 2007 r. o przyznaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B oraz o odmowie wydania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 stycznia 2016 r. do Starosty Powiatowego w T. wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego od ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 11 lipca 2007 r. o wydaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B. W treści sprzeciwu wskazano, że ww. decyzja została wydana w oparciu o dokumenty, które okazały się fałszywe i w konsekwencji zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Do sprzeciwu został załączony wyrok Sądu Rejonowego z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt [...]. Starosta Powiatu T. wznowił postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 i 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., postępowanie w sprawie wydania skarżącemu prawa jazdy kat. B, które zakończyło się wydaniem w dniu 8 marca 2016 r. decyzji odmawiającej wydania skarżącemu prawa jazdy kat. B oraz uchylającej decyzję z dnia 11 lipca 2007 r. dotyczącą wydania skarżącemu prawa jazdy kat. B. Organ uznał, że zostały spełnione przesłanki z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż dowody, na których oparto decyzję pierwotną okazały się fałszywe. Ustalono, na podstawie dowodów zgromadzonych w postepowaniu karnym, że skarżący nie odbył szkolenia teoretycznego i praktycznego, którego odbycie jest jednym z warunków koniecznych do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Zaświadczenie przedłożone przez skarżącego w tym zakresie nr 22/07 z dnia 16 maja 2007 r., podpisane przez instruktora i zarazem kierownika [...] w G. K. K., zostało sfałszowane. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 627), prawo jazdy jest wydawane osobie, która odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie wznowienia postępowania starosta T. wskazał, że nadaje jej na podstawie art. 108 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż jest to niezbędne z uwagi na ochronę życia i zdrowia ludzkiego. W odwołaniu od ww. decyzji T. K. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 146 § 1 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. pomimo upływu 5 – letniego terminu pozwalającego na weryfikację decyzji w trybie wznowienia postępowania. Opisaną na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO, omawiając regulacje proceduralne postępowania w sprawie wznowienia, w szczególności na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a dowody te okazały się fałszywe) wskazało, że wznowienie postępowania na tej podstawie jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu, chyba, że sfałszowanie dowodu jest oczywiste a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie fałszerstwo polega na sfałszowaniu treści dokumentu, tj. zaświadczenia z dnia 16 maja 2007 r. nr [...]. Na jego podstawie wydano decyzję z dnia 11 lipca 2007 r. a fałszerstwo jest oczywiste i wprost wynika z treści prawomocnego wyroku sądu powszechnego. Dowód w postaci zaświadczenia z dnia 16 maja 2007 r. nr [...], z którego wynika, że strona odbyła w dniach od dnia 17 marca 2007 r. do dnia 10 maja 2007 r. szkolenie praktyczne i teoretyczne, podpisane przez instruktora i zarazem kierownika [...] w G. K. K. został sfałszowany i potwierdza nieprawdę odnośnie odbytych godzin szkolenia zarówno praktycznego, jak i teoretycznego. W dacie wydania decyzji pierwotnej niezbędnym dla uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B było między innymi odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego, co wynika wprost z przepisu art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ), który stracił moc w 2013 r. Norma w nim wyrażona została recypowana do art. 11 ust 1 obowiązującej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 627). Zaszła zatem podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 11 lipca 2007 r. a w świetle akt sprawy posiadanie przez skarżącego uprawnienia do kierowania pojazdami i jego uczestnictwo w ruchu drogowym stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, co uprawniało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutu odwołania, organ wskazał, że podstawą decyzji pierwszej instancji był faktycznie przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., niemniej uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy (podstawą miał być tylko pkt 1), co ostatecznie przekłada się na stwierdzenie, że nie ma zastosowania przepis art. 146 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił organom naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci wznowienia z urzędu postępowania dotyczącego wydania skarżącemu prawa jazdy kat. B na mocy art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. a następnie uchylenie decyzji z dnia 11 lipca 2007 r. po upływie 5 – letniego terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Skarżący podtrzymał stanowisko, że w jego ocenie decyzja pierwszej instancji (oraz postanowienie o wznowieniu postępowania) zostały wydane na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., które wiążą wznowienie z przesłanką wyjścia na jaw nowych istotnych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, i do której to przesłanki stosuje się przepis art. 146 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie, według wyżej wskazanych kryteriów, kontrola decyzji wydanych w wyniku wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty T. z dnia 11 lipca 2007 r. o wydaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B., wykazała, że odpowiadają one prawu. Przypomnieć należy, że "Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 230, cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 620). Podkreślić należy, powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy." "Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1044/15; LEX nr 2297031). W niniejszym przypadku postępowanie w sprawie wznowienia zostało wszczęte z urzędu na skutej wniesionego przez prokuratora sprzeciwu. Stąd też przywołanie w postanowieniu o wznowieniu postępowania także art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), jako przyczyny wznowienia nie mogło stanowić już wystarczającej podstawy do uznania za wadliwie przeprowadzonego postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Istotnie, zgodzić się należy z twierdzeniem, że organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, uruchamiając to nadzwyczajne postępowanie, powinien dążyć, jako jego dysponent, do wskazania co jest tą przesłanką wznowieniową, nie mniej jednak nawet w sytuacji, gdy w postanowieniu o wznowieniu postępowania z urzędu wadliwie wskazano przesłankę wznowieniową, a w uruchomionym już postępowaniu w sprawie wznowienia organ stwierdził, że przesłanką wznowieniową powinna być tylko jedna z przywołanych w postanowieniu i następnie w sposób prawidłowy przeprowadził ustalenia co do zaistnienia tej właśnie przyczyny wznowienia, to za niezasadny należy uznać zarzut, iż tego rodzaju błąd organu mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest bowiem jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i informuje strony o tym fakcie. Po drugie, jak wskazał w wyroku z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt FSA 1/99, w składzie siedmiu sędziów NSA, Naczelny Sąd Administracyjny Warszawie: "Treść art. 149 § 2 k.p.a. uzasadnia wniosek, że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a., z wyjątkiem określonej w pkt 4." (publik. w: ONSA 2000/2/45). W obecnej regulacji z wyjątkiem także określonych w art. 145a i art. 145b k.p.a. (art. 147 k.p.a.). Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I GSK 1126/07). Wobec tego zarzuty w tym zakresie nie mogły zaważyć na wadliwości decyzji podjętej w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W myśl natomiast § 2 art. 151 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie zatem do postanowień art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jak stanowi natomiast § 2 art. 146 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Analiza prawidłowości postępowania właściwych w sprawie wznowienia postępowania organów, w świetle przytoczonych powyżej regulacji, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że wbrew zarzutom skargi, nie doszło również do naruszenia art. 146 § 1 k.p.a., ani art. 151 k.p.a. Bezsprzecznie upływ określonych w ww. przepisie terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Wskazane w § 1 art. 146 k.p.a. terminy dziesięcioletni i pięcioletni mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Terminy te nie mogą być przywrócone, gdyż nie są one terminami, do zachowania których obowiązana jest strona. Ich adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425). W rozpoznawanej sprawie trafnie stwierdziło SKO, że przesłankę wznowieniową stanowił jedynie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – "dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe." Przywołanie w decyzji organu I instancji także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zestawieniu z wskazanymi w jej uzasadnieniu motywami podjętego rozstrzygnięcia rzeczywiście utwierdzają, iż ten błąd organu I instancji, jak to prawidłowo oceniło Kolegium, nie miał znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, bo organ I instancji w ogóle nie powoływał się na tę przesłankę i nie analizował jej zaistnienia. Wobec tego rację ma SKO wskazując, że nie mogło dojść do naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. Z pewnością od daty doręczenia ostatecznej decyzji z dnia 11 lipca 2007 r. do dnia wydawania zaskarżonej decyzji nie upłynął dziesięcioletni termin przedawnienia. Stanowisko skarżącego, że zaistniała wskazana w art. 146 § 1 k.p.a. przeszkoda do uchylenia decyzji ostatecznej i co za tym idzie, zaistniała niemożność ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty przez organy prowadzące postępowanie okazało się więc nieuzasadnione. Skoro dla przesłanki wznowieniowej, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. koniecznym jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takich, których istnienie miało bezpośredni wpływ na skonkretyzowanie praw i obowiązków strony, to zajęte przez orzekające organy stanowisko w tym zakresie, ocenić należało także za prawidłowe. Wymagane przepisami prawa zaświadczenie o odbyciu kursu, upoważniające do przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy zostało wydane w wyniku przestępstwa z art. 271 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.), które zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt [...] (prawomocnym od dnia 6 marca 2015 r.), a osoba je wystawiająca została skazana za ten czyn. Dowód w postaci zaświadczenia z dnia 16 maja 2007 r. nr 22/07, z którego wynikało, że strona odbyła w dniach od dnia 17 marca 2007 r. do dnia 10 maja 2007 r. szkolenie praktyczne i teoretyczne, podpisane przez osobę je wystawiającą - instruktora i zarazem kierownika – ośrodka szkolenia kierowców - został sfałszowany i potwierdza nieprawdę odnośnie odbytych godzin szkolenia zarówno praktycznego, jak i teoretycznego. Zaistniała więc rzeczywiście przesłanka do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co obligowało orzekające organy nie tylko do uchylenia ostatecznej decyzji, ale o do orzeczenia "na nowo" o istocie sprawy, w myśl 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W dacie wydawania bowiem ostatecznej decyzji niezbędnym dla uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B było między innymi odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego, co wynikało wprost z przepisu art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 , który stracił swoją moc obowiązywania w 2013 r. Norma w nim wyrażona została jednak recypowana do art. 11 ust 1 obowiązującej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 627). Zgodzić się wobec tego należało ze stanowiskiem organów, że zaszła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z dnia 11 lipca 2007 r. Posiadanie przez skarżącego, w świetle akt sprawy, uprawnienia do kierowania pojazdami i jego uczestnictwo w ruchu drogowym stanowiło zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, co uprawniało również organ I instancji do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. "Zamieszczenie rozstrzygnięcia o nadaniu tego rygoru w treści samej decyzji powoduje, iż staje się on jej składnikiem i wywołuje ten skutek, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna.."(por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1677/14, LEX nr 1772399). Trafnie też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 348/13; LEX nr 1446566, że: "Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania." Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się takich uchybień przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu. Skarga nie mogła, zatem wywrzeć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji wyroku.