III SA/Kr 974/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Zaskarżoną przez G. J. decyzją z dnia 14 lipca 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2010r. znak [...] orzekającą o odmowie przyznania G. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - babcią E. R. Jako podstawę prawną decyzji wskazany został art. 3 pkt 10 i 16, art. 17 i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 25.02.2010r. G. J. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. R. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2010 r. o sygnaturze: [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6 i art.8, 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 130, poz. 903) odmówił G. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią - Panią E. R. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnionym do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest przede wszystkim małżonek, a w razie jego braku - osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny Dopiero dalszej kolejności - gdy nie ma osób opisanych w pierwszej grupie, o świadczenie starać się mogą pozostałe osoby. Organ wezwał wobec tego krewnych pierwszego stopnia w linii prostej E. R. (dzieci E. P., M. B. i J. R.) do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Zeznali oni zgodnie, że E. R. opiekuje się córka K., wraz z jej synem – wnioskującym – G. J. Oni sami nie mają możliwości opiekowania się matką z uwagi na wykonywanie pracy zawodowej. E. R. wymaga stałej opieki, gdyż jest osobą przewlekle chorą, nie można z nią nawiązać kontaktu niewerbalnego ani werbalnego. Jest zupełnie pozbawiona zdolności do samodzielnej egzystencji. Ustalono, że nad chorą jest sprawowana należyta opieka i są jej zapewnione higieniczne warunki. G. J. pomaga matce K. J. w opiece nad babcią, która równolegle pracuje w zakładzie pracy chronionej. Co do ustaleń w zakresie motywacji i środowiska ubiegającego się o świadczenie, organ ustalił, że G. J. faktycznie od dłuższego czasu nie pracuje ani też nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. Jak organ zaznaczył, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie rodzicom bądź innym osobom wymienionym w art. 17 w/w ustawy strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny. G. J. w ocenie organu nie spełnił przesłanki wskazującej na związek przyczynowy między niepodejmowaniem pracy lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a celem jakim jest sprawowanie opieki nad babcią. W ocenie organu rezygnacja z pracy i niepodejmowanie jej przez skarżącego nie wynika z faktu opieki nad babcią ale z braku wlanej inicjatywy w poszukiwaniu pracy i innych czynników powodujących bezrobocie. Tu organ odwołał się do zdarzenia mającego miejsce podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z G. J. w dniu 08.03.2010r. W tym dniu pracownik pomocy społecznej nie zastał go w domu, ale w okolicach sklepu w towarzystwie starszych od niego osób. G. J. udzielił wówczas zdawkowo informacji na temat opieki nad babcią i własnej sytuacji zawodowej. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 07.04.2010r. . Pismem z datą wpływu do organu 13.04.2010r. G. J. złożył komputerowy wydruk odwołania, którego nie opatrzył własnoręcznym podpisem. W treści pisma skarżący zakwestionował stwierdzenie organu, że nie sprawuje faktycznej samodzielnej opieki nad babcią, podnosząc, że wykonuje szereg czynności, głównie fizycznych w związku z tą opieką, gdyż jego matka przeszła operację ręki uniemożliwiającą podnoszenie czy przenoszenie babci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało w/w pismo, uznając je za odwołanie G. J. złożone w ustawowym terminie. Organ podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, zauważając, że E. R. istotnie jako osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Spełnia z tego powodu przesłankę z art. 17 ust. 1 w/w ustawy. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że osoby zobowiązane do alimentacji E. R. są w stanie sprawować opiekę nad nią. Co więcej, faktycznie wykonuje ją córka K. J. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi E. R. jako osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji byłoby sprzeczne z ustawą. Na marginesie sprawy organ zauważył, że o świadczenie pielęgnacyjne może ubiegać się właśnie K. J., w przypadku rezygnacji z pracy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi G. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 63 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez rozpoznanie niepodpisanego odwołania, art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że nie należy się mu świadczenie pielęgnacyjne. Zaznaczył w uzasadnieniu skargi, iż faktem jest, że w wykonywaniu opieki nad babcią pomaga ma matka, która nie może osobiście sprawować nad babcią opieki z powodu schorzenia kończyny oraz z racji zatrudnienia. Co do rozpoznania odwołania zawierającego brak formalny, G. J. zauważył, że organ nie wezwał go do podpisania odwołania, stąd decyzja organu odwoławczego winna ulec uchyleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria, uznał, iż narusza ona prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, iż organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 Kpa, pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 Kpa odwołanie - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy ( § 1) oraz co do treści ( § 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym powszechnie jest przyjęty pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Pogląd taki wyraził przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. , II SA/Gd 1089/98 (LEX nr 44070), z 10 listopada 2006 r., II FSK 1144/05 (LEX nr 291823) i z 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98 (LEX nr 44072). Brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie, taki brak formalny odwołania powoduje, że nie można uznać czynności strony za odwołanie. W przypadku gdy organ odwoławczy uznał za odwołanie pismo nie podpisane przez osobę wnoszącą to odwołanie oznacza, że organ ten bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W związku z czym decyzja organu odwoławczego, w takiej sytuacji, jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, w wyroku z 15 września 2000 r., III SA 417/00 (LEX nr 47217) oraz w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/88 (LEX nr 44072) a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 08.07.2009r. sygn. akt IV SA/Po 308/09 (LEX nr 559912). Prawidłowe działanie na gruncie przepisów postępowania administracyjnego winno nastąpić w ten sposób, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 64 § 2 kpa powinien wezwać stronę odwołującą się do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ pierwszej instancji jako jedyny jest uprawniony do podejmowania czynności, o których mowa w art. 131 – 133 kpa (zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania, samokontrola, obowiązek przesłania akt wraz z aktami sprawy). Jedynie odwołanie spełniające wymogi formalne może ewentualnie skutkować uwzględnieniem odwołania przez organ pierwszej instancji w ramach przewidzianej w art. 132 kpa autokontroli. Jeżeli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, organ ten ma obowiązek przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu stosownie do postanowień zawartych w art. 133 kpa. Organ odwoławczy zgodnie z art. 134 kpa winien zbadać dopuszczalność tego rodzaju odwołania. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie tylko nie wezwał G. J. do uzupełnienia braku formalnego ale przesłał odwołanie z brakiem formalnym organowi odwoławczemu, który dopuścił się naruszenia w/w przepisów postępowania, gdyż w sytuacji braku wezwania o uzupełnienie braku formalnego wydał decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Powyższe uchybienie organu odwoławczego uniemożliwia Sądowi odniesienie się co do meritum sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień.