III SA/Kr 974/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skarg K. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargi oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 1200,00 (słownie: tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Wnioskiem złożonym w dniu 1 kwietnia 2011 r. K. Z. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną, natomiast wnioskiem złożonym w dniu 2 maja 2011 r. zwrócił się o przyznanie mu zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za czynsz (w miesiącu maju i czerwcu) oraz na zakup żywności (w miesiącu maju i czerwcu). Po rozpoznaniu powyższych wniosków Prezydent Miasta jako organ I instancji wydał następujące decyzje: 1. z dnia [...] 2011 r., znak: [...], o przyznaniu K. Z. świadczenia w postaci zasiłku celowego w wysokości 200,00 zł na uregulowanie opłat za energię elektryczną; 2. z dnia [...] 2011 r., znak: [...], o przyznaniu wnioskodawcy zasiłku celowego w wysokości 80,00 zł na dofinansowanie do opłat za czynsz w miesiącu maju 2011 r.; 3. z dnia [...] 2011 r., znak: [...], o przyznaniu wnioskodawcy zasiłku celowego w wysokości 80,00 zł na dofinansowanie do opłat za czynsz w miesiącu czerwcu 2011 r.; 4. z dnia [...] 2011 r., znak: [...], o przyznaniu wnioskodawcy zasiłku celowego w wysokości 60,00 zł. na zakup żywności w miesiącu maju 2011 r.; 5. z dnia [...] 2011 r., znak: [...], o przyznaniu wnioskodawcy zasiłku celowego w wysokości 60,00 złotych na zakup żywności w miesiącu czerwcu 2011 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wydanych decyzji wskazano art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art.17 ust. 1 pkt. 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055). W uzasadnieniach w/w decyzji Prezydent Miasta wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jego dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 477,00 zł. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, zdaniem organu I instancji, jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Organ zaznaczył, że przy ustalaniu wysokości przyznanej pomocy uwzględniono nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale również faktyczne możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej MOPS). Odwołania od w/w decyzji złożył K. Z. podnosząc, że świadczenia zostały mu przyznane w zbyt małej wysokości. Wskazał, że rachunek za energię elektryczną w miesiącu marcu 2011 r. wyniósł 426,19 zł. Wyjaśnił także, że ogrzewa zajmowany przez siebie pokój wyłącznie piecykiem elektrycznym. W związku z powyższym partycypował w opłatach za energię elektryczną w kwocie 300 zł. Pozostałą część rachunku opłaciła rodzina, mieszkająca wspólnie z nim w lokalu. Podniósł także, że zasiłki zostały bezzasadnie obniżone w sytuacji, gdy koszty utrzymania stale rosną. Podkreślił, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się jedynie z pomocy udzielanej przez MOPS. Ze względu na wiek i stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. Uważa, że organ I instancji swoim działaniem przyczynił się do pogorszenia jego trudnej sytuacji. Podniósł także, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, nigdy nie został objęty Programem Reintegracji Społeczno Zawodowej i w rzeczywistości nie uczestniczył w zajęciach w ramach przedmiotowego programu. Wniósł o przyznanie zasiłku w kwocie odpowiadającej świadczeniom udzielonym w latach 2007 i 2009, tj. w wysokości 320 zł miesięcznie. W dniu 30 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy, na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie: art. 8, art. 39 ust. 1, art. 150 ustawy o pomocy społecznej wydało decyzje: 1. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...]; 2. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...]; 3. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...]; 4. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...]; 5. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy". Tym samym ustawodawca pozostawił organom pomocy społecznej wybór co do tego, czy przyznać zasiłek celowy czy też nie, a także w jakiej wysokości zasiłek ten ma być przyznany. Organ pomocy społecznej powinien najpierw rozstrzygnąć o potrzebie zasiłku celowego w ogóle, a dopiero przesądziwszy taką potrzebę, określić, że zasiłek celowy będzie miał taką, czy inną postać. Dalej Kolegium wskazało, że z ustaleń wywiadu rodzinnego wynika, że wnioskodawca jest osobą w wieku 64 lat, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie pracuje zawodowo i jest zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Z przedstawionych przez organ I instancji dokumentów, w tym oświadczeń stron, wynika, że na dochód wnioskodawcy w miesiącu marcu 2011 r. (stanowiącym podstawę ustalenia dochodu na potrzeby przyznania zasiłku celowego) składały się wyłącznie świadczenia z pomocy społecznej w łącznej kwocie 238,50 zł. Ponadto w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że w miesiącu marcu 2011 r. rachunek za energię elektryczną wyniósł 426,19 zł, natomiast stałe miesięczne koszty utrzymania obejmują opłaty za energię elektryczną w wysokości 31, 25 zł., opłaty za wodę i ścieki 21,41 zł., czynsz 149,73 zł. Odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego zasiłku Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że z uwagi na ograniczone środki finansowe, ośrodki pomocy społecznej zmuszone są dysponować nimi w sposób wyważony, stąd też nie zawsze jest możliwe uwzględnienie wszystkich zgłaszanych wniosków. Przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy i nie można stwierdzić, że organ I instancji przekroczył granice tego uznania. Kolegium wyjaśniło, że przy ustalaniu wysokości pomocy finansowej organ pomocy społecznej uwzględnia nie tylko potrzeby wnioskodawców ale również możliwości finansowe pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalono sytuację finansową, zawodową i zdrowotną ubiegającego się o pomoc. Dodatkowo organ podkreślił, że wnioskodawca systematycznie korzysta z różnych form pomocy udzielanej przez organy. Mając na uwadze całość okoliczności Kolegium uznało rozstrzygnięcia organu I instancji za prawidłowe. Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 czerwca 2011 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. Z. podnosząc, że po uiszczeniu niezbędnych opłat mieszkaniowych do jego dyspozycji pozostaje kwota ok. 150 zł., tj. około 5 zł. na dzień oraz przyznane posiłki w barze za kwotę, 4, 50 zł. Podniósł, że zasiłki są mu przyznawane od 2007 r. i pomimo znacznego wzrostu kosztów utrzymania nigdy nie występował wcześniej o podniesienie kwot tych zasiłków. Podkreślił, że trudno mu pogodzić się z tym, iż tak znacznie obniżono wysokość świadczeń, pogarszając w ten sposób jego i tak już trudną sytuację życiową. Wskazał, że ze względu na zły stan zdrowia, wiek (64 lata) oraz dużą konkurencję na rynku pracy jego szanse na znalezienie pracy są znikome. Podniósł także, że wbrew twierdzeniem organu I instancji nigdy nie został objęty Programem Reintegracji Społeczno-Zawodowej. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 975/11, III SA/Kr 976/11, III SA/Kr 977/11, III SA/Kr 978/11 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Kr 974/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Z powyższych względów nie jest w ogóle możliwe, orzekanie merytoryczne przez Sąd i przyznawanie jakiegokolwiek świadczenia, jak tego domagał się w skargach skarżący, lecz dokonanie oceny zgodności decyzji z przepisami prawa. Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje, jak i decyzje je poprzedzające odpowiadają prawu. Z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) wynika, że świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne między innymi w postaci zasiłków celowych, jak i niepieniężne między innymi w postaci posiłków. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej mają na celu zarówno umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb i umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podkreślić zatem należy, że na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1851/06). Celem pomocy społecznej jest więc częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Pomoc społeczna nie może natomiast, co najistotniejsze, stanowić stałego źródła dochodu. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie Sądu brzmienie powyższego przepisu, wskazuje jasno, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego. Użyte bowiem przez ustawodawcę w treści tego przepisu wyrażenie "może być przyznany" oznacza, że organ administracji publicznej orzekający na jego podstawie ma możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Istotnie organ administracji ma możność wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, bo może przyznać lub odmówić przyznania pomocy, nie mniej jednak, działanie organu doznaje w tym zakresie ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej (art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Treść i zakres ochrony słusznego interesu osoby ubiegającej się o pomoc sięga bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym (publicznym), w którym wyraża się interes ogółu, w tym także i innych beneficjentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1323/10, LEX nr 750643) stwierdził, że uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz finansowych możliwości ośrodków pomocy społecznej. Wiadomo jest, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Dlatego w przypadku decyzji uznaniowej działanie organu oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Akceptując w pełni powyższy pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał zatem za wystarczające, w odniesieniu do wymogów stawianych organom przepisem art. 107 § 3 k.p.a., podanie w motywach kontrolowanych rozstrzygnięć przyznania skarżącemu pomocy finansowej w określonych wysokościach kryterium ograniczonych środków finansowych jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej na te cele. W pełni zaakceptować należy bowiem pogląd, że kontrola sądu decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać swym zakresem do okoliczności związanych z celowością wydatkowania świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Byłoby to sprzeczne z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W takim stanie rzeczy nie jest uzasadnione stawianie w pismach procesowych pełnomocnika z urzędu zarzutu organom pomocy społecznej, aby konieczne było precyzyjne wskazanie w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej, możliwości finansowych ośrodka w skali miesiąca, średniej wysokości przyznawanych zasiłków, czy też ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz na co ją udzielono (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zatem poglądu wypowiedzianego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 694/10. Kwestie natomiast związane z aktywnością skarżącego, czy też jej brakiem nie miały w rozpatrywanej sprawie bezpośredniego wpływu na wysokość przyznanej mu pomocy społecznej. Argumenty skarżącego, że organy pomocy społecznej relatywnie obniżyły mu wysokość przyznawanej pomocy w odniesieniu do lat poprzednich nie mogły być uznane w ocenie Sądu za zasadne. Sąd podkreśla, że skarżący musi sobie zdawać sprawę z tego, że beneficjenci nie mogą oczekiwać, że każde ich żądanie zostanie spełnione w satysfakcjonujący i oczekiwany przez nich sposób, skoro pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter. Art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nakazuje organom pomocy społecznej uzależnić rozmiar przyznawanej pomocy od celów i możliwości pomocy społecznej. Organy te zobowiązane są uwzględniać przy orzekaniu nie tylko sytuację życiową ubiegającego się o pomoc, ale również takie okoliczności jak: cel na jaki ubiega się o pomoc wnioskodawca, wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji ośrodka pomocy społecznej, jak i ilość pozostałych beneficjentów ubiegających się o pomoc. Prawidłowa i zgodna z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. jest wobec tego ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie mógł też nie dostrzec, patrząc przez pryzmat prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń co do sytuacji życiowej skarżącego, że jest ona niezmienna. Wobec tego uwzględnienie nawet w procesie decyzyjnym dodatkowych kryteriów jakimi kierować się powinien organ pomocy społecznej orzekając o przyznaniu skarżącemu pomocy w określonej wysokości, mogłoby zdeterminować wydanie w przyszłości decyzji pogarszających sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją wynikającą z zaskarżonych decyzji. Uchylenie kontrolowanych decyzji z tego powodu doprowadziłoby więc do złamania zakazu reformationis in peius (orzekania na niekorzyść skarżącego), o którym mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.