III SAB/Kr 169/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku chorobowego postanawia: odrzucić skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącej J. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku chorobowego. Zdaniem skarżącej ZUS pomimo wielu pism, skarg i ponagleń pozostawał w bezczynności polegającej na niezałatwieniu w terminie sprawy decyzji z dnia 11 września 2017 r. W dniu 17 listopada 2017 r. skarżąca wysłała ponaglenie do Prezesa ZUS. Skarżąca przyjęła jako dzień złożenia wniosku 15 września 2017 r., gdyż w tym dniu złożyła korektę ZUS Z-3b. Skarżąca domagała się zmiany decyzji z dnia 11 września 2017 r. jako opartej w jej przekonaniu na nieprawdziwych przesłankach. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem sprawy niniejszej jest kwestia bezczynności organu - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca domagała się zmiany decyzji z dnia 11 września 2017 r. opartej - w jej przekonaniu - na nieprawdziwych przesłankach. Decyzją tą ZUS odmówił jej prawa do zasiłku chorobowego za okres od 17 lipca 2017 r. do 26 września 2017 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt I SAB/Bk 1/10) wskazuje się, że sprawy ubezpieczeniowe, a zatem takie, do których zalicza się rozpoznawana sprawa, mają złożony charakter. Z jednej strony występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. A zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W jego kognicji znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Ze względu na brzmienie art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie, Sąd zbadał, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeń społecznych. Wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 83 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s.") Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 83 ust. 3 odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że co do zasady decyzje ZUS w indywidualnych sprawach podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Od decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach k.p.c. W art. 1 k.p.c. ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej reguły są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 k.p.c., ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Odwołaniem do sądu powszechnego skarży się również bezczynność lub przewlekłość ZUS w zakresie wydania decyzji w indywidualnej sprawie, o której mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Jeżeli bowiem ZUS nie wyda stosownej decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie, wnioskodawca może złożyć odwołanie do sądu powszechnego. Wyjątek dotyczący zaskarżania decyzji wydanej przez ZUS do sądu powszechnego, ustawodawca wprowadził w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami p.p.s.a. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Zauważyć należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Skoro obowiązuje przepis szczególny, myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 tego przepisu, który wymienia decyzje, postanowienia i inne akty władcze wydane w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić należy, że na mocy art. 83 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca przewidział także możliwość zaskarżenia niedziałania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wprowadzając swoistą "skargę na bezczynność" - rozpoznawaną przez sąd powszechny. W sytuacji, gdy organ w sprawach ubezpieczeniowych opóźnia się z rozstrzygnięciem sprawy lub takiego rozstrzygnięcia nie wydaje, strona nie jest więc pozbawiona drogi sądowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.