III SAB/Kr 27/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A. N. z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 100 (sto) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. 27 stycznia 2026 r. A. N. (dalej: "skarżąca") złożyła skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Gorlice K. J. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Wojewody Małopolskiego w sprawie podjęcia czynności nadzorczych polegających na wydaniu zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Gorlice K. J.; zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do wydania zarządzenia zastępczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na odrzucenie. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2025 r. (III SAB/Kr 53/25) odrzucającym skargę skarżącej na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego i częściowo przytacza je poniżej. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3)stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji, zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności prowadzenia postępowania przez organ konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 662, dalej: u.s.g.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.). W ocenie Sądu, skarga wniesiona przez skarżącą na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 p.p.s.a. Tymczasem, zarządzenie zastępcze uregulowane w art. 98a u.s.g., jest szczególnym aktem nadzoru podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 98 oraz art. 98a ust. 3 u.s.g. W świetle tych przepisów, jedynie wojewoda jako organ nadzoru może zdecydować o wydaniu zarządzenia zastępczego, które następnie podlegać będzie kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Niewątpliwie, zarządzenie zastępcze nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., wobec czego bezczynność organu polegająca na niewydaniu takiego zarządzenia nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie jest również bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., jako że postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Kontroli sądowej z powodu niezgodności z prawem podlegają tylko rozstrzygnięcia organu nadzoru, ponieważ zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określony w omawianym przepisie p.p.s.a. sprowadza się do kontrolowania rozstrzygnięć organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, nie zaś na wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/14; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 583/16). Jak słusznie dostrzeżono w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem (por.: postanowienie z 30 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 79/22). Brak reakcji organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 560/14 i powołane tam orzecznictwo). Za trafny należy uznać pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim zwarty w postanowieniu z 20 maja 2016 r. (sygn. akt II SAB/Go 38/16), że gdyby na gruncie przepisów p.p.s.a. przyjąć właściwość sądu administracyjnego do nakazania organowi wydania zarządzenia zastępczego z art. 98a ust. 2 u.s.g., oznaczałoby to wówczas możliwość nakazania wojewodzie wydania rozstrzygnięcia o określonej z góry treści. To zaś jest niemożliwe, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że zobowiązanie organu przez sąd administracyjny na mocy przepisu art. 149 p.p.s.a. do wydania rozstrzygnięcia w żadnym wypadku nie może obejmować jego treści, bo należy do organu i sąd nie może go w tym zastępować (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II GSK 134/05). Innymi słowy, wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, s. 652 i powołane tam orzecznictwo). Przyjęcie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w omawianej sprawie byłoby równoznaczne z obejściem tej zasady (podobnie WSA w Opolu w postanowieniu z 30 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 79/22). Ponadto, Sąd w pełni akceptuje wyrażone w przywołanych postanowieniach stanowisko, wedle którego również regulacje szczególne nie pozwalają na uznanie kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, w tym przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r. poz.428 ze zm.) przewidujące skargę na bezczynność wojewody. Stosownie bowiem do art. 64 tej ustawy przepis art. 63 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2). Z kolei, art. 63 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przywołane przepisy przewidują zaskarżalność bezczynności wojewody w zakresie m.in. niewykonywania "czynności nakazanych prawem", zaś przedmiot orzekania przez sąd administracyjny określony został jako nakazanie wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Odnośnie do niewykonywania "czynności nakazanych prawem" celnie natomiast argumentował NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2009/16), że oznacza to "obowiązek ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek odpowiedniego zachowania organu nadzoru, przy uwzględnieniu istoty i ustrojowego znaczenia kompetencji wojewody umożliwiających ingerencję w chronioną prawem samodzielność samorządu terytorialnego. Sposób wykonywania przez wojewodę nadzoru wyrażany jest bowiem jako uprawnienie do stosowania środków nadzoru w sytuacjach określonych przez przepisy prawa. W przypadku aktu nadzoru wojewody w formie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego brak jest przepisu formułującego obowiązek wydania takiego aktu. Wydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedza analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, która jedynie w wyniku uznania, że zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu i braku podjęcia przez radę uchwały w tym przedmiocie, zachodzi podstawa do wydania zarządzenia zastępczego. Nie oznacza to zatem, że istnieje prawny obowiązek zakończenia postępowania prowadzonego przez wojewodę wydaniem aktu nadzoru zastępującego w tym przedmiocie uchwałę organu stanowiącego". W konsekwencji nie można uznać, że wydanie zarządzenia zastępczego należy do "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w odniesieniu do których dopuszczalna jest skarga na bezczynność. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.