III SAB/Kr 33/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w przedmiocie wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty ekwiwalentu postanawia: odrzucić skargę. M. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w przedmiocie wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty ekwiwalentu. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż niniejsza sprawa, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślił, że prawo do odsetek ustawowych za opóźnienie jest instytucją prawa cywilnego i można dochodzić odsetek wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą sąd administracyjny obowiązany jest ocenić jej dopuszczalność, w tym dopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie natomiast do art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, interpretacje podatkowe oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Natomiast, jeżeli skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, skarga taka podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, iż ocena, czy organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, a zatem czy nie wydaje stosownego aktu administracyjnego pomimo, iż taki ciąży na nim obowiązek ustawowy, winna być przez Sąd dokonywana z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego sprawy, istniejącego w dacie orzekania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. III SAB/Łd 3/08, Lex nr 471127). Zgodnie bowiem z treścią art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Powołany przepis daje sądowi administracyjnemu podstawę do uwzględnienia skargi na bezczynność tylko w przypadku istnienia jej w dacie orzekania. Poza oceną sądu jest, czy w toku sprawy były okresy, w których organ administracyjny pozostawał w bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2007 r., sygn. IV SAB/Wa 119/07, Lex nr 418315). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim wskazać należy, że z treści skargi wynika, że istotą niniejszej sprawy jest problem wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty ekwiwalentu. Jak wynika z akt sprawy, WSA w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2021 r. sygn. III SA/Kr 974/21 zobowiązał Komendanta Wojewódzki Policji w Krakowie do wyliczenia i wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wypłata świadczenia nastąpiła w dniu 3 czerwca 2024 r. Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. skarżący zwrócił się do organu o wypłatę ustawowych odsetek za opóźnienie na podstawie art. 481 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm., dalej: k.c.). W odpowiedzi na powyższe wniosek, organ, pismem z dnia 26 marca 2025 r. wyjaśnił, że odsetki nie podlegają naliczeniu i wypłacie w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że w polskim systemie prawa brak jest aktualnie przepisu prawa, który nakazywałby Komendantowi Wojewódzkiej Policji w Krakowie (bądź jakiemukolwiek innemu organowi administracji publicznej) wydanie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia lub innego aktu) w przedmiocie odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w zapłacie należności pieniężnych określonych w decyzjach administracyjnych związanych z wypłatą ekwiwalentu. W ocenie Sądu sprawa należy do kompetencji sądu powszechnego, bowiem zwłoka w wypłacie odsetek nie jest bezczynnością organu w zakresie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na poparcie stanowiska należy powołać tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK 2000/5/143), w którym ustalono, że art. 1 k.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. W ocenie Trybunału za sprzeczne z Konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i w konsekwencji - droga sądowa jest niedopuszczalna. Jak wykazano wyżej, takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Stanowisko to wynika – jak wskazał Trybunał – po pierwsze z faktu, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Podkreślono, iż choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych, nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o charakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności. Wskazano, iż w szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. Po drugie Trybunał zwrócił uwagę, iż w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej. Wyłączenie analizowanych spraw z kategorii "spraw cywilnych", a tym samym - wyłączenie ochrony przed sądem powszechnym, jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mającymi swe źródło w decyzji administracyjnej. Pomimo zmiany przepisów dotyczących sądownictwa administracyjnego w związku z wejściem w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powyższe orzeczenie Trybunału zachowuje swoją aktualność. Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażano wielokrotnie pogląd, iż z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującego prawo do sądu, oraz z art. 177 Konstytucji, wynika domniemanie właściwości sądu powszechnego we wszystkich sprawach przedstawionych do rozpoznania, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2003 r. syn. III CK 319/03 (OSNC 2005/2/31), postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., sygn. III CK 53/02 (OSNC 2003, nr 2, poz. 31), uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r. sygn. III CZP 85/02 (OSNC 2003, nr 10, poz. 129). W zakresie żądania wypłaty odsetek, Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1467/13, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie skarżącego o wypłatę odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, to nie powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego (w tym odmownego), lecz rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, albo w razie jego wszczęcia - umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie odsetek (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 224 r., sygn. III SA/Kr 911/24, CBOSA). Reasumując, stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, a dotycząca bezczynności organu w sprawie wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty ekwiwalentu, nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, ale sądu powszechnego. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wniesiona przez skarżącego skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.