III SAB/Kr 38/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009 w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy J. N. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji pozostawanie w bezczynności, z uwagi na niewydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty - w jego uznaniu należnego - równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008 i 2009. W opinii skarżącego organ administracyjny powinien wydać w oparciu o art. 104 k.p.a. i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji decyzję administracyjną przyznającą mu uprawnienie do wskazanego równoważnika, do którego prawo wywodzi z art. 91 ustawy o Policji w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Wskazał, że w dniu 23 marca 2009 r. złożył w Komendzie Miejskiej Policji oświadczenia mieszkaniowe z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie przyznania mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009. Komendant Miejski Policji pismem z dnia 23 marca 2009 r. [...] odmówił wypłaty równoważnika z uwagi na brak podstawy prawnej wskazując na zmiany w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, tj. na uchylenie § 8. Skarżący złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. [...] odmówił wypłaty równoważnika z uwagi na brak podstaw prawnych, tym samym podtrzymane zostało stanowisko Komendanta Miejskiego Policji. Ponadto wskazał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w tym art. 29 i 30 nie gwarantuje m. in. emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący przytaczając treść art. 29 ust 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), art. 91 ust.1, 2, 5 ustawy o Policji podniósł, że przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust.2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Zapis § 3 ust. 2 rozporządzenia określający składanie oświadczeń mieszkaniowych wskazuje, że złożenie oświadczenia wszczyna postępowanie administracyjne, które zakończyć się powinno wydaniem decyzji administracyjnej zgodnie z art. 61 §1 i 104 §1 kpa. Zarówno Komendant Miejski, jaki Wojewódzki nie zastosowali się do tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie. W obszernym odniesieniu się do skargi wskazał, że skarżący był funkcjonariuszem podlegającym Komendzie Rejonowej Policji. W dniu [...] 1998 r. Decyzją nr [...] przyznano mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w wysokości 3 norm zaludnienia. Od dnia 15 kwietnia 2004 r. stał się emerytem policyjnym. W dniu [...] 2006 r. Decyzją nr [...] Komendant Miejski Policji stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. Decyzji nr [...]. Orzeczenie to zastało zaskarżone do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. utrzymał w mocy Decyzję Komendanta Miejskiego Policji nr [...]. W związku z odpowiedzią Komendanta Wojewódzkiego Policji, skarżący w dniu 4 maja 2009 r. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając organom Policji bezczynność w związku z niewydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu przedmiotowego równoważnika, do którego - zdaniem skarżącego - ma uprawnienia. W dniu 4 czerwca 2009 r. w KGP sporządzono pisemną odpowiedź, w której wskazano, że osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno - rentowych w aktualnym stanie prawnym nie posiadają uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Ponadto podniósł, że o bezczynności organu można mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. W sprawie niewątpliwie nie została wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca o prawie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009, tj. w okresie, kiedy skarżący nie był już funkcjonariuszem Policji w czynnej służbie. Komendant wskazał na zakres pojęcia decyzji administracyjnej to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego oraz, że zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie sądowym zasadą, żeby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Wykazanie zasadności sporządzenia pisemnej odpowiedzi skarżącemu na jego wnioski -oświadczenia mieszkaniowe w sprawie przyznania mu i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009, wymaga - przy świadomości zasady, że zakres badania przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie daje podstawy do przesądzenia w swym orzeczeniu o zasadności merytorycznych żądań stron - przedstawienia podstaw materialnych i formalnych załatwiania tego rodzaju spraw przez właściwe organy Policji. W zakresie podstaw uprawnienia do przedmiotowego świadczenia istotne znaczenie ma art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jednocześnie na podstawie art. 29 ust. 1 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio m. in. ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, przy czym do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Ponadto emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu ustawy o Policji, prawo do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania przysługuje wyłącznie policjantowi, a nie emerytowi lub renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów i rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Wynika to z tego, że art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 - o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Także inne przepisy emerytalne nie dają uprawnienia emerytom i rencistom policyjnym do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podnieść należy również, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do przedmiotowego równoważnika pieniężnego emerytowi lub renciście policyjnemu. Jak wskazano wyżej, jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, a więc będących w służbie, zaś art. 91 ust. 2 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w brzemieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r., wykraczało, więc poza granicę delegacji ustawowej, gdyż w § 8 stanowiło, że jego przepisy stosowało się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W związku z tym konieczne stało się uchylenie § 8 i uregulowań związkowych wyżej powołanego rozporządzenia, co uczyniono w § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2006 r. poprzez usunięcie § 8 oraz § 9 ust. 2 mówiącego o właściwości organów rozstrzygających o uprawnieniach emerytów i rencistów do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W obrocie prawnym funkcjonuje wiele prawomocnych orzeczeń sądów, a których orzeczenia wraz z podaną argumentacją są przeciwne interpretacji przepisów emerytalnych dla byłych funkcjonariuszy Policji dokonanej przez skarżącego (np. wyrok WSA w Warszawie z dn. 29.11.2006 r., sygn. II SA/Wa 1689/06, publ. LEX nr 328807; wyrok WSA w Warszawie z dn. 21.11.2006 r, sygn. II SA/Wa 1335/06, publ. LEX nr 328783; wyrok WSA w Warszawie z dn. 24.08.2006 r. sygn. II SA/Wa 595/06, publ. LEX nr 28254). W przedmiotowej sprawie bardzo ważną rolę odgrywa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, Dz. U. RP 2008/196/1221, w którym rozstrzygnięto związkową tematycznie sprawę o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy emerytalnej oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wskazany wyrok (odmawiający zasadności wnioskowi NSZZP) odnosił się wprawdzie meriti do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jednak zastosowanie znajduje w przedmiotowej sprawie. TK wskazał, że istotne znaczenie dla świadczeń należnym emerytom policyjnym ma treść art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przepis ten formułuje nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze (tj. mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych tam organów). Art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania funkcjonariuszom Policji mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzi tu m. in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych w sprawie przydziału. Zdaniem TK istotne znaczenie ma także treść art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Jak stwierdzono, przepis ten gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w świetle przedstawionych argumentów, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz innych świadczeń, w tym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest, więc umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Nie bez znaczenia jest także treść art. 2 pkt 2 ustawy emerytalnej, który w katalogu innych świadczeń i uprawnień przysługujących w ramach zaopatrzenia emerytalnego byłych funkcjonariuszy Policji nie zawiera prawa do równoważników pieniężnych, w tym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W kontekście rozważań TK uchylenie sprzecznych z ustawą postanowień przepisów wykonawczych nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zatem przepis wprowadzający zmiany nie narusza zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zasada ochrony praw nabytych ma ukształtowane znaczenie. Wyraźnego podkreślenia wymaga także ustalone przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, relewantną (w sprawie: bycie emerytem policyjnym), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocenę każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi poprzedzić zbadanie sytuacji prawnej podmiotów i przeanalizowanie ich cech wspólnych i cech różniących (por. uzasad. wyroku z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, póz. 35 oraz uzasad. wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK-A 2008/6/109). Tym samym próbę rozróżnienia odmiennych sytuacji prawnych policjantów, którzy przeszli na emeryturę przed lub po 1 stycznia 2006 r., uznać trzeba za pozbawioną całkowicie zasadności. Mając na uwadze oświadczenia mieszkaniowe skarżącego oraz treść uzasadnienia skargi trzeba też wspomnieć, że prawo, z którego wywodzi skarżący swoje uprawnienie do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oparte wyłącznie na rozporządzeniu (wcześniej odpowiednich zarządzeniach i rozporządzeniach) nigdy nie było zgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 91 ustawy o Policji w brzmieniu pierwotnym i po zmianach tego uregulowania. Dlatego też w tym kontekście ważnym jest to, że rozporządzenie jako przepis wykonawczy powinno być wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego na domniemaniu ani wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy. Powinno ono być w niesprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, nie może też być sprzeczne z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Dodatkowo jeżeli rozporządzenie ma określić tryb postępowania, to powinno to zrobić tak, aby zachowana była spójność z postanowieniami ustawy, zaś brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi być interpretowany, jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej (por. wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, póz. 60, s. 773). Rozporządzenie nie może ponadto normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. W świetle powyższego w opinii Komendanta Miejskiego Policji nie można mówić o stosowaniu przepisów o tzw. remontówce policyjnej do emerytów policyjnych. Zatem zastosowania nie znajduje także wskazany wyżej art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Tym samym w ocenie organu nie tylko skarżący nie był podmiotem, któremu przysługiwał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, ponieważ nie istniały podstawy materialnoprawne do przyznania mu prawa do przedmiotowego równoważnika (a co w zasadzie jest kwestionowane w uzasadnieniu skargi), ale brak jest podstawy do wydania decyzji, gdyż wskutek nieistnienia podstaw do odpowiedniego zastosowania art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o Policji do emeryta policyjnego, nie znajduje zastosowania także art. 97 ust. 5 tej ustawy. Zdaniem Komendanta Miejskiego Policji samodzielnej podstawy nie stanowi także art. 104 k.p.a., gdyż rozciągnięcie treści tego unormowania na każdą sytuację faktyczną prowadziłby do sprzecznego z intencją ustawodawcy stosowania prawa. Przecież zmiana treści rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. poprzez uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 - przy przyjęciu racjonalności prawodawcy - nie była skierowana na zmianę podstaw orzekania z przepisów szczególnych na uregulowania ogólne, lecz jej celem było zdjęcie z organów Policji obowiązku orzekania o tym uprawnieniu wobec emerytów policyjnych, jako o świadczeniu im nienależnym. Nie można także pominąć kwestii potencjalnej możliwości narażenia się przez organ Policji na zarzut nieważności decyzji administracyjnej, która zostałaby wydana zgodnie z wolą J. N. Otóż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie decyzji bez podstawy prawnej skutkowałoby jej nieważnością. W sprawie nie bez znaczenia jest także okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej Decyzji Komendanta Miejskiego Policji Nr [...], gdyż ewentualne dochodzenie przez skarżącego - w jego uznaniu - należnych świadczeń remontowych powinno odbywać się poprzez próbę wzruszenia tego orzeczenia. Zresztą zarzuty podnoszone w oparciu o wyrok NSA w Warszawie sygn. l OSK 953/07 są tego potwierdzeniem. Przecież w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna skutkować może stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, a te elementy w ocenie organu występowały. Jednak z postępowania skarżącego wobec KMP (złożenie samych oświadczeń mieszkaniowych) nie można było wywieść wniosku o zamiarze wzruszenia decyzji ostatecznej, dlatego sporządzono pisemną odpowiedź z dnia 23.03.2009 r., której wydanie znajduje oparcie w regule, że jeżeli z przepisów ustawy nie wynika, że na złożony wniosek wymagane jest wydanie jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, a organ administracji uznał, że dane żądanie jest niezasadne, powinien ograniczyć się wyłącznie do udzielenia odpowiedzi pismem skierowanym do skarżącego (por. wyrok WSA w Lublinie z dn. 22.11.2007 r., sygn. III SA/Lu 316/07, publ. LEX nr 443733). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W przytoczonych przepisach chodzi wyłącznie o sytuacje, w których organy administracji pozostają w bezczynności w rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddana jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji, do którego wpłynął wniosek skarżącego emeryta policyjnego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008. Organ ten wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie bezspornym jest, że nie została wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca o prawie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009, tj. w okresie, kiedy skarżący nie był już funkcjonariuszem Policji w czynnej służbie. Bezspornym jest również to, że skarżący w dniu 23 marca 2009 r. złożył w Komendzie Miejskiej Policji oświadczenia mieszkaniowe z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie przyznania mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009. Wskazać należy, że dotychczas prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 919), który został jednakże uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) - z dniem 1 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141) wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć, co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uprawnienia emerytów policyjnych reguluje natomiast ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (... ) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestię mieszkań i związanych z nimi uprawnień funkcjonariuszy Policji normują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz.277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro, zatem emeryt policyjny pomimo wydania takiej decyzji, ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu za lata następne, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że w sytuacji przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne - 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu, gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro, bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania (... ) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Wbrew stanowisku organu bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, że w dniu [...] 1998 r. Decyzją Nr [...] przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w wysokości 3 norm zaludnienia. Od dnia 15 kwietnia 2004 r. stał się emerytem policyjnym i w dniu [...] 2006 r. Decyzją nr [...] Komendant Miejski Policji stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. Decyzji nr [...]. Orzeczenie to zastało zaskarżone do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. utrzymał w mocy Decyzję Komendanta Miejskiego Policji nr [...]. W szczególności błędne jest stanowisko organu, że ewentualne dochodzenie przez skarżącego - w jego uznaniu - należnych świadczeń remontowych powinno odbywać się poprzez próbę wzruszenia tego orzeczenia a w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna skutkować może stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niewątpliwie trafnie organ podniósł, że istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, a te elementy w ocenie organu występowały. Te elementy tożsamości w niniejszej sprawie nie występują. Wprawdzie niewątpliwie występuje tożsamość podmiotowa, jednakże zmienił się stan faktyczny sprawy skoro skarżący w dniu 23 marca 2009 r. złożył w Komendzie Miejskiej Policji oświadczenia mieszkaniowe z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie przyznania mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009. Sąd nie odnosi się do poprawności merytorycznej decyzji w dniu [...] 2006 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji, w której organ stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji nr [...], oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji, nr [...] z dnia [...] 2006 r. utrzymującej w mocy Decyzję Komendanta Miejskiego Policji nr [...], ponieważ decyzje te pozostają poza granicami orzekania w sprawie wywołanej skargą na bezczynność organu. Nie można jednak nie zauważyć, że wskazane decyzje wydane zostały w przedmiocie równoważnika pieniężnego za lata poprzednie natomiast skarżący domaga się obecnie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Nawiązując do sposobu skonstruowania skargi przez skarżącego wyjaśnić należy, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd jedynie ocenia, czy organ jest w bezczynności i w przypadku uznania, że tak jest w istocie może jedynie - zgodnie z art. 149 p.p.s.a. - zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Powyższe rozważania skutkują, zatem uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku w formie przewidzianej prawem. Dlatego też, Sąd na mocy art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.