III SAB/Kr 68/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 18 marca 2016 r. nr [...]; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny; V. oddala wniosek skarżącej C. K. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy decyzją z dnia 18 marca 2016 r. znak: [...] przyznał C. K. zasiłek specjalny celowy na zakup łóżka, prześcieradła specjalistycznego oraz pościeli (kołdry i poduszki) w kwocie 250 zł. Od powyższej decyzji C. K. wniosła w dniu 23 marca 2016 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że kwota przyznanego zasiłku jest niewspółmiernie niska do potrzeb. Pismem z dnia 30 marca 2016 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wysłał akta sprawy organowi II instancji – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Akta te dotarły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 4 kwietnia 2016 r. Dnia 1 lipca 2016 r. skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność w rozpatrzeniu odwołania w tej sprawie. Następnie skargą z dnia 4 lipca 2016 r. skarżąca zaskarżyła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie braku rozpoznania odwołania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła Kolegium Odwoławczemu przekroczenie terminów do załatwienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z powodu braku wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przedmiotowa sprawa została przez ten organ rozpatrzona. Sprawa dotycząca rozpatrzenia zażalenia C. K. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna M. K. została załatwiona poprzez wydanie postanowienia z dnia 26 lipca 2016 r. Tym samym Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie C. K. za nieuzasadnione, zatem skarga na bezczynność w tym stanie faktycznym, w ocenie organu, jest bezzasadna. Sąd z urzędu zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyjaśnienie, czy zostało załatwione i ewentualnie kiedy została załatwiona sprawa na skutek odwołania wniesionego przez skarżąca od decyzji Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy decyzją z dnia 18 marca 2016 r. znak: [...]. W odpowiedzi na to wezwanie organ wyjaśnił, że decyzja tego organu wydania po rozpoznaniu odwołania została dołączona do akt administracyjnych w sprawie o sygnaturze III SAB/Kr 66/16. Przeprowadzając dowód z akt sadowych o sygnaturze III SAB/Kr 66/16 Sąd stwierdził, że rozpoznanie odwołania od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy decyzją z dnia 18 marca 2016 r. znak: [...] nastąpiło decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2016 r. znak: [...] i ta decyzja została doręczona stronie skarżącej w dniu 22 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje miedzy innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w postępowaniach w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia odwołania, niezbędnym jest ustalenie, czy skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a., czyli czy wezwała bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie zostało wniesione w dniu 1 lipca 2016 r. i zalega ono w aktach sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w tym wezwaniu niefachowo nazwanym przez skarżącą "zażaleniem", skarżąca wprost wskazuje na nierozpatrzenie przez ten organ odwołania od decyzji z dnia 18 marca 2016 r. znak: [...]. Także okoliczność, że jako adresata tego wezwania (nazwanego "zażaleniem") wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinno skutkować przyjęciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie jest to wezwanie do usunięcia prawa wnoszone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Wezwanie to wprost zostało wniesione do tego organu. Jak wynika przy tym ze skargi wniesionej w dniu 4 lipca 2016 r., skarżąca traktowała owe zażalenie (w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) wniesione w dniu 1 lipca 2016 r. jako spełnienie przesłanki wynikającej z art. 37 § 1 K.p.a. Tym samym przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. środek zaskarżenia warunkujący skuteczność złożenia skargi na bezczynność organu został w przedmiotowej sprawie wniesiony. W ocenie Sądu, stanowisko zajęte w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazujące na brak poprzedzenia skargi wezwaniem do naruszenia prawa jest zbyt formalistyczne i zamyka skarżącej drogę do sądu, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu wypowiedzianą w art. 45 Konstytucji RP. Brak podstaw do stosowania zbytniego formalizmu w traktowaniu zażaleń (wezwań do usunięcia naruszenia prawa) znalazło swoje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 593/16, opub. w LEX nr 2081191). Nie ulega także wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło odwołania. Nie powiadomiło również skarżącą o przyczynach bezczynności w rozpatrzeniu odwołania. Wydanie aktu administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność, nie czyni niedopuszczalnym orzekanie w przedmiocie uznania, czy taki stan bezczynności miał miejsce z rażącym lub nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W takiej jednak sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (w tej sprawie rozpoznania odwołania), o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru, a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 497/15, opub. w LEX nr 1941017; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15, opub. w LEX nr 1818262). Uwzględnienie skargi na bezczynność ma miejsce nie tylko wtedy, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, ale także wówczas, gdy sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo wydania aktu po wniesieniu skargi, którego brak wydania zarzucano w skardze. Tym samym uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. to również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w zakresie bezczynności w wydawaniu aktu administracyjnego można mówić wówczas, gdy czas (okres) od daty wniesienia odwołania do daty jego rozpoznania przekroczył rozsądne i dające się usprawiedliwić granice. Niezależnie od treści art. 35 K.p.a. zakreślającego okres maksymalnie jednego miesiąca na prowadzenie postępowania odwoławczego, zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze mimo wniesienia w dniu 23 marca 2016 r. odwołania, przekazanego do tego organu w dniu 4 kwietnia 2016 r. wraz z aktami administracyjnymi sprawy, nie załatwiło tego odwołania aż do dnia 12 lipca 2016 r. Tym samym od chwili wniesienia odwołani, aż do jego rozpoznania upłynął okres ponad 3 miesięcy i w tym czasie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmowało żadnych czynności dowodowych. Tak długi okres prowadzenia postępowania odwoławczego i to bez jego zawieszania, nie jest w tej sprawie niczym uzasadniony, a samo odwołanie mogło być załatwione w okresie nawet krótszym niż jeden miesiąc. Co także należy podnieść, w sprawach dotyczących pomocy społecznej, powinno się dokładać dodatkowych starań, aby odwołania były załatwianie szybko. Są to bowiem sprawy o dużym znaczeniu dla samych stron, bezpośrednio wpływające na ich status materialny. W tej sprawie Sąd na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza długości trwania postępowania odwoławczego (z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a.) i przedmiotu sprawy objętej odwołaniem (pomoc społeczna) oraz braku podejmowania w tym okresie czynności dokonał oceny stanu bezczynności stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce a rażącym naruszeniem prawa. Nie odbiera tego charakteru fakt, że stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył w pkt I sentencji wyroku postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania. W pkt II-sentencji wyroku Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania. W pkt III-cim sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie wniosek skarżącej oddalił. Sad oddalił także wniosek skarżącej o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, a to dlatego, że skarżąca nie uiszczała wpisu sądowego i nie wykazała poniesienia innych kosztów postępowania. Zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, nie znajduje podstawy prawnej w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i to niezależnie od sposobu załatwienia sprawy przez sąd administracyjny I instancji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.