III SAB/Kr 73/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi C. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: odrzucić skargę. W dniu 18 marca 2016 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, wydał decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Od tej decyzji skarżąca w dniu 23 marca 2016 r. wniosła odwołanie. Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. skarżąca wniosła zażalenie skierowane także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zażalenie to dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i niezałatwienia sprawy w zakresie rozpoznania ww. odwołania w terminie. Skarżąca wyraźnie zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że z pokrzywdzeniem art. 37 § 1 K.p.a. nie rozpoznał odwołania i nie załatwił sprawy. Następnie skargą z dnia 4 lipca 2016 r. skarżąca zaskarżyła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie braku rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art.8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła Kolegium Odwoławczemu przekroczenie terminów do załatwienia zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosła o jej odrzucenie z powodu braku wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przedmiotowe zażalenie zostało przez ten organ rozpatrzone. Sprawa dotycząca rozpatrzenia zażalenia C. K. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie przyznania zasiłku specjalnego celowego została załatwiona poprzez wydanie postanowienia z dnia 26 lipca 2016 r. Tym samym Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie C. K. za nieuzasadnione, zatem skarga na bezczynność w tym stanie faktycznym, w ocenie organu, jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a.", skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. następuje w drodze szczególnej czynności prawnej, która wprawdzie została nazwana postanowieniem, ale nie jest to postanowienie załatwiające sprawę lub chociażby wpadkową kwestię mającą procesowe bądź merytoryczne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania samej sprawy. Rozpoznając owe zażalenie organ wydaje akt, który nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 K.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Z samej konstrukcji art. 37 K.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem rozpoznającym takie zażalenie ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ rozpoznający zażalenie (organ wyższego stopnia) nie może kończyć postępowania w sprawie i nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest organ pierwszej instancji, a organ wyżej instancji dopiero na skutek prawidłowo wniesionego odwołania. Brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 K.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, w szczególności na: a) decyzje administracyjne; b) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; c) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; d) inne niż określone w pod lit. a-c akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; e) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych pod lit. a-d; f) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone pod lit. a-c aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jeszcze raz należy podkreślić, że skoro rozpoznanie zażalenia, w którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która gdy nawet zostanie ujęta w formie postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Na bezczynność organu w niezałatwieniu zażalenia, o którym stanowi art. 37 § 1 K.p.a., skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 P.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 872/12, opub. w LEX nr 1145135; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2259/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r., sygn. I SAB 177/01, opub. w LEX nr 84483; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1995 r., sygn. I SAB 86/94, opubl. w ONSA 1996/1/39; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 97/15; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 65/13, opub. w LEX nr 1323623). Skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponadto, co także ma znaczenie, skutecznie wniesiona skarga na bezczynność winna doprowadzić do zobowiązania organu administracyjnego do podjęcia określonej czynności. Czynność taka, niezależnie od tej formy (decyzja, postanowienie, czynność materialnoprawna), winna mieć znaczenie dla uzyskania uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę. Jak wynika bowiem z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tej zasady nie można odnieść do art. 37 § 1 K.p.a. Sposób bowiem rozpoznania zażalenia na bezczynność organu nie ma znaczenia dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką bezczynność. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organy w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego jest bowiem tylko wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., a nie sposób jego załatwienia przez organ administracyjny. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska organu, jakoby warunkiem skutecznego wniesienia w tej sprawie skargi na bezczynność było poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie byłoby niezbędne, gdyby skarga na bezczynność w rozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. w ogóle była dopuszczalna. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia na niezałatwienie przez ten organ zażalenia strony wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odrzucenie skargi uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze.