III SAB/Kr 8/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. S. pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł, że organ od prawie trzech lat nie rozpoznał jego wniosku z dnia 10 marca 2012 r. We wniosku tym skarżący zwrócił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2009 r. J. S. stwierdził, iż pomimo upływu czasu i telefonicznych interwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Organ stwierdził, że J. S. wnioskiem z dnia 10 marca 2012 r. wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2009 r. orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 3 lutego 2015 r. wydało decyzję o sygn. akt [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2009 r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi SKO podniosło, że wniosek J. S. został rozpatrzony, a sprawa zakończona, tym samym skarga na bezczynność organu jest nieuzasadniona. Ponadto organ stwierdził, że skarga na bezczynność powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym jest mowa w art. 37 § 1 K.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), który strona musi wyczerpać, aby móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. W ocenie SKO skarżący nie spełnił tego wymogu, albowiem nie wystosował do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do sądu administracyjnego złożona bez wyczerpania przewidzianego ustawą środka zaskarżenia przysługującego w postępowaniu przed właściwymi organami, jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i jako taka powinna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "P.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego artykułu. Na podstawie więc tego przepisu skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 – 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia jakie mu przysługiwały w postępowaniu administracyjnym, bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 6 marca 2013 r., które stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie pismo to nie jest jednoznacznie zatytułowane, ale jego treść bezspornie dowodzi intencji J. S., której celem było sprowokowanie organu do podjęcia działań w celu rozpatrzenia jego wniosku. Podkreślić dodatkowo należy, że wniesienie skargi na bezczynność nie jest obwarowane terminem określonym w art. 53 P.p.s.a. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże termin do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności. Artykuł 53 § 1 tej ustawy wprowadza termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia i inne akty), które są doręczane stronie, natomiast art. 53 § 2 określa terminy do wniesienia skargi w odniesieniu do aktów i czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego ustawa uzależnia od uprzedniego wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, ponieważ celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Bezczynność organu z kolei stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Jedynym - w takim przypadku-warunkiem wniesienia skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a. Jak zostało wykazane powyżej w rozpoznawanej sprawie J. S. spełnił ten wymóg formalny i dlatego jego skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostateczne wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonych przepisów wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach K.p.a., przewidziane dla załatwiania spraw. Przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej, sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi. W tym miejscu wskazać, należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2015 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2009 r. o zatrzymaniu J. S. prawa jazdy. Tym samym mając na uwadze merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie w tym przedmiocie decyzji przed wydaniem wyroku, niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności w tejże sprawie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (pkt II wyroku). Jednakże wydanie decyzji po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu z obowiązku orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też, że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13). Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku wnikliwego i szybkiego podejmowania działań, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 353/11). W rozpoznawanej sprawie J. S. w piśmie z dnia 10 marca 2012 r. zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2009 r. Dopiero w dniu 29 lipca 2013 r., czyli po przeszło roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystosowało pismo informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Natomiast już po wniesieniu skargi na bezczynność organ w dniu 3 lutego 2015 r. wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2009 r. Zatem od wniesienia wniosku przez skarżącego do zakończenia postępowania upłynęły prawie trzy lata. Przedstawiona chronologia zdarzeń zmusza do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że w tym czasie organ nie podejmował żadnych czynności, które miałyby zmierzać do załatwienia sprawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały wydane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu (por. wyrok WSA: w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 109/14, w Bydgoszczy z dnia 28 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 64/14, w Krakowie z dnia 6 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 242/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ w sposób oczywisty i nieuzasadniony uchybił obowiązkowi zachowania podstawowych terminów załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie administracyjne. Strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia sprawy w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego niezależnie od stopnia skomplikowania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało w bezczynności, która miała charakter rażący. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W pkt III wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.