I SA/Łd 259/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Sędzia NSA Paweł Janicki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na czynność Gminy Miasta Ł. w przedmiocie niewłaściwego ustalenia wysokości dotacji za lata 2012-2016 p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. A..M., reprezentowana przez pełnomocnika, prowadzi Niepubliczne Przedszkola pn. "[...]" z siedzibą w Ł. – wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto Ł.. Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. A. M. wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej rozumianą jako: 1) brak właściwego ustalenia i poinformowania strony o wysokości stawki dotacji wyliczonej zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991, nr 95, poz. 425 ze zm. – dalej jako: u.s.o.), 2) niewskazanie prawidłowego sposobu ustalenia wysokości stawki dotacji dla prowadzonego przez skarżącą przedszkola, 3) wadliwe ustalenie wysokości stawki dotacji przejawiające się w braku ustalenia wysokości stawki dotacji zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 2b u.s.o. - za lata 2012-2016. Strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezprawności zaskarżonych czynności, 2) zobowiązanie organu administracyjnego do prawidłowego wyliczenia i wskazania sposobu prawidłowego wyliczenia dotacji należnej skarżącej, tj. zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. za okres 2012-2016, 3) uznanie obowiązku organu administracyjnego do wyrównania na rzecz skarżącej zaniżonej dotacji oświatowej za okres 2012-2016 poprzez zapłatę skarżącej kwoty w wysokości 37500 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia wniesienia niniejszej skargi administracyjnej do dnia zapłaty, 4) zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Zdaniem strony skarżącej organ wyliczył i przyznał dotację za poszczególne lata w niższej wysokości niż powinien. Strona wskazała kwoty dotacji na jednego ucznia, w poszczególnych latach, które otrzymała i wysokość dotacji, która w jej ocenie jest prawidłowa. Oświadczyła, że nie otrzymała żadnych informacji o sposobie wyliczenia dotacji. W ocenie strony skarżącej sądem właściwym do rozpoznania sprawy o wyrównanie zaniżonej dotacji oświatowej były sądy powszechne, a roszczenie o zapłatę przedawnia się zgodnie z treścią art. 118 K.c., tj. po upływie 10 lat. Na poparcie powyższego stanowiska strona przywołała szereg wyroków Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 5121/12 i II GSK 522/12. Wskazała, że po nowelizacji ustawy o systemie oświaty i wejściu w życie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ww. sprawy są rozpatrywane przez sądy administracyjne. Czynność przyznania dotacji podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że dotyczy to dotacji przyznanych dopiero od roku 2017 r. Skarżąca wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednak organ nie uwzględnił wezwania. W ocenie skarżącej organ dopuścił się błędnej wykładni i w konsekwencji naruszenia: a) art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o. (w zw. z art. 236 ust. 2 i 4 ustawy o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1015) poprzez dokonanie wykładni wbrew literalnemu brzmieniu tych przepisów, w szczególności w zakresie interpretacji sformułowania: "ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszonych w przedszkolu publicznym", co w konsekwencji miało wpływ na zaniżenie należnej dotacji oświatowej, b) art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o. oraz § 5 pkt 2 przywołanego wyżej rozporządzenia i w konsekwencji organ przyjął, że w okresie sprzed nowelizacji art. 90 ust. 2b u.s.o., tj. w okresie do 1 września 2013 r. organ administracji był rzekomo uprawniony do niezaliczania do podstawy obliczania dotacji oświatowej wypłacanej na rzecz skarżącej, kosztów żywienia oraz opłat rodziców za pobyt dzieci w przedszkolu publicznym (czesne), które to kwoty mogły być gromadzone na wydzielonym rachunku bankowym, o którym mowa w art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że koszty żywienia oraz czesne wpłacane przez rodziców, do dnia nowelizacji art. 90 ust. 2b u.s.o. należało zaliczać do podstawy obliczenia dotacji oświatowej wypłacanej na rzecz skarżącej. Strona podniosła, że ewentualne braki w zakresie bardziej precyzyjnego określenia konkretnej czynności administracyjnej nie są możliwe do uzupełnienia przez skarżącą, albowiem organ nie informował skarżącej pisemnie o sposobie ustalenia wysokości stawki dotacji, zlecając jedynie przelewy na wskazany rachunek bankowy, utrudniając w ten sposób weryfikację ustalenia należnej wysokości dotacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w latach 2012-2015 nie istniał obowiązek wskazywania sposobu ustalania wysokości stawek dotacji lecz pomimo braku stosownych zapisów UMŁ podejmował starania mające na celu przekazanie podmiotom informacji o obowiązujących stawkach dotacji (drogą mailową lub w 2012r. listownie). Ponadto wskazano, że ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw do ustawy o systemie oświaty wprowadzono art. 78e oraz art. 89d, których zapis zawiera informacje o obowiązku ogłaszania w Biuletynie Informacji Publicznej kwoty dotacji oraz jej aktualizacji, a także statystycznej liczby uczniów, którym to obowiązkom UMŁ w 2016 roku sprostał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Problem jaki zarysował się w sprawie niniejszej był już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który podzielił przywołany w tożsamej przedmiotowo skardze pogląd, zgodnie z którym sądami właściwymi do rozpoznania sprawy o zapłatę bądź wyrównanie zaniżonej dotacji oświatowej za lata objęte skargą, są sądy powszechne. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 27 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 255/18 oraz z 30 kwietnia 2018 r. w sprawach o sygn. akt I SA/Łd 242/18 i I SA/Łd 266 Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własne. Wypłata dotacji określonej przez art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, nie jest żadnym z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., aktów lub czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 90 ust. 2b o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym na koniec 2016 r.), dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Po przeanalizowaniu procedury przyznawania dotacji sąd doszedł do wniosku, że ani wypłacane co miesiąc dotacje, ani pisma informujące stronę skarżącą o ostatecznej wysokości wydatków bieżących i dotacji, nie stanowią czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z przepisów ustawy o systemie oświaty, nie wynika, aby przyznanie dotacji następowało w ramach postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji lub postanowienia, bądź innego aktu. Zdaniem sądu w latach objętych skargą wypłata dotacji nie stanowiła czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te charakteryzują się tym, że są dokonywane w sposób jednostronny i władczy. Czynność wypłaty dotacji nie ma charakteru władczego. Jest to czynność o charakterze rachunkowo-księgowym polegająca, w pierwszej kolejności na wykonaniu działań matematycznych, o których mowa powyżej oraz wpłaceniu obliczonej dotacji na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego przedszkole. Dochodzenie roszczeń o należną, lecz niewypłaconą dotację odbywa się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Z cytowanego przepisu ustawy o systemie oświaty wynika, że norma kreująca między jednostką samorządu terytorialnego, właściwą do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi przedszkole niepubliczne, uprawnionymi do żądania dotacji, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 K.c. (por. postanowienie NSA z 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 98/10). Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV CSK 696/12 stwierdził jednoznacznie, że w sprawach roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o oświacie, właściwe są sądy powszechne. Podkreślił, że pogląd ten został zapoczątkowany wyrokiem z 3 stycznia 2007 r. sygn. akt IV CSK 312/06 i znalazł kontynuację w późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego. Dostrzegając pogląd odmienny (np. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 319/07, postanowienie WSA w Olsztynie z 15 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 649/17), sąd w składzie orzekającym przychylił się do stanowiska wyrażonego w przywołanych wcześniej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że z art. 146 § 1 P.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, sąd administracyjny stwierdza bezskuteczność tej czynności. Rozstrzygnięcie o bezskuteczności czynności polegających na przelaniu na rachunek bankowy skarżącej kwoty dotacji, jest nieadekwatne do treści tej czynności. Powstają bowiem pytania: jak należy rozumieć takie (potencjalne) rozstrzygnięcie sądu administracyjnego stwierdzające bezskuteczność wypłaty dotacji albo stwierdzające bezskuteczność pisemnej informacji o weryfikacji wysokości tej dotacji, jak wobec takiego rozstrzygnięcia sądu miałyby się zachować strony postępowania, czy wreszcie w jaki sposób organ miałby wykonać wyrok sądu stwierdzający bezskuteczność wypłaty i/lub weryfikacji dotacji. Z pewnością takie rozstrzygnięcie nie byłoby satysfakcjonujące dla strony skarżącej, która wszak domaga się wypłaty konkretnej kwoty, twierdząc, że dotacje, które otrzymała zostały zaniżone. Z tych względów sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna ponieważ sąd administracyjny nie jest sądem rzeczowo właściwym do rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą. Po drugie, skarga jest niedopuszczalna ponieważ nawet gdyby zakwalifikować, dokonanie wypłaty zaniżonych dotacji w latach 2012-2016, jako czynności z zakresu administracji publicznej, to z art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. wynikało, że wniesienie skargi na akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa złożonym w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o podjęciu czynności. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącej i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie jednak wezwanie to jest prawnie bezskuteczne (art. 85 p.p.s.a.) ponieważ zostało wniesione po upływie czternastu dni od czynności wypłaty dotacji i dokonania ich weryfikacji. Strona nie wyczerpała zatem skutecznie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. postanowił skargę odrzucić. Ake.