I SA/Ol 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 15 listopada 2017r. sprawy ze skargi spółki A na czynność Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji I. odrzuca skargę, II. zwraca stronie skarżącej wpis od skargi w wysokości 200 zł (dwieście złotych) Spółka A w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na odmowę udzielenia przez Prezydenta dotacji Szkołom B, C, D i E. Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan sprawy: Spółka A, jako organ prowadzący szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych: B, C, D i E, złożyła w dniu 26 września 2016 r. wnioski o dotację oświatową na 2017 r. Informując Spółkę pismami z dnia "[...]" o odmowie udzielenia dotacji, Prezydent podniósł, że wnioski o dotację zostały podpisane przez prokurenta Spółki G.S. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 1091 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.) prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę i obejmuje umocowanie do czynności związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa, podczas gdy art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) stanowi, że prowadzenie szkoły lub placówki nie jest działalnością gospodarczą. W ocenie organu, oznacza to, że prokurent może dokonywać w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy czynności tylko w zakresie działalności gospodarczej. W związku z powyższym, podpisując wnioski o dotacje dla szkół prowadzonych przez Spółkę, prokurent działał bez upoważnienia. Wnioski te były zatem bezskuteczne, a późniejsze, tj. w po upływie ustawowego terminu, złożenie wniosków przez zarząd Spółki nie spowodowało, że wnioski te można było uznać za skutecznie złożone. Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. Spółka zakwestionowała ocenę organu, że prokurent nie był umocowany do złożenia wniosków o udzielenie dotacji, a następnie kolejnymi pismami z dnia 7 lutego, 9 marca, 19 kwietnia, 5 i 13 czerwca, 12 lipca 2017 r. wezwała Prezydenta do zapłaty kwot dotacji na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi w pismach z dnia "[...]" Prezydent podtrzymał swe stanowisko, że prokurent Spółki nie był umocowany do złożenia wniosku o udzielenie dotacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na pismo Prezydenta z dnia "[...]" Spółka zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz w zw. z § 4 ust. 1 uchwały nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub minister oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. "[...]"). W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że w związku z brakiem wypłaty dotacji oświatowej, która winna zostać przekazana zgodnie z treścią art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca i utrwalonym stanowiskiem o możliwości dochodzenia przed sądami powszechnymi niewypłaconej dotacji oświatowej, zdecydowała się poszukiwać ochrony swoich praw przed sądem powszechnym. Mając na uwadze pogląd wyrażony w komentarzu M. Pilicha do art. 90 ustawy o systemie oświaty (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI, LEX 2015), wskazała, że jeżeli spór pomiędzy stronami stosunku dotacji nie dotyczy sposobu jej obliczenia (dla którego przewidziano drogę przed sądem administracyjnym), wszczęcie postępowania przed sądem powszechnym jest po prostu bardziej efektywnym środkiem ochrony praw jednostki; daje bowiem możliwość bezpośredniej merytorycznej oceny zasadności roszczenia i jego wyegzekwowania. W ocenie strony, stanowisko o możliwości dochodzenia przed sądami powszechnymi niewypłaconej dotacji oświatowej było uzasadnione, bowiem nie ustalono w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznej administracyjnoprawnej kwalifikacji czynności związanych z ustaleniem i przekazaniem dotacji, o których mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty. Jednakże wobec wątpliwości pojawiających się na gruncie dodanego art. 90 ust. 11 ustawy o systemie oświaty, skarżąca zdecydowała się na skierowanie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1689 ze zm.). Wątpliwości te zostały jej wskazane w postanowieniu z dnia "[...]", sygn. akt: "[...]", którym Sąd Apelacyjny, po rozpoznaniu jej zażalenia w sprawie wniosku o zabezpieczenie, uchylił postanowienie sądu I instancji i odrzucił wniosek strony, wskazując, iż w związku z nowelizacją art. 90 ustawy o systemie oświaty wyłączono kognicję sądów powszechnych w sprawach związanych z zapłatą dotacji oświatowych. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania sądowego, organ nie podnosił zarzutu niedopuszczalności drogi sądowej i wdał się w spór co istoty sprawy. Dopiero po otrzymaniu odpowiedzi organu na wezwanie z dnia 12 lipca 2017 r., skarżąca wniosła skargę do sadu administracyjnego. Z ostrożności procesowej, mając na względzie treść art. 53 § 2 p.p.s.a., na wypadek ustalenia przez Sąd, iż czynność prawna w postaci odmowy przyznania dotacja nastąpiła w terminie wcześniejszym niż 24 lipca 2017 r., Spółka wniosła o rozpoznanie skargi, wskazując, że nie sposób przypisać jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Odnosząc się zaś do meritum sprawy, Spółka podniosła, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jednym warunkiem przyznania dotacji jest podanie do 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji właściwemu organu planowanej liczby uczniów. W jej ocenie, wypełniła wszelkie warunki wszczęcia procesu dotowania szkoły wynikające z ustawy o systemie oświaty oraz uchwały Rady Miejskiej. Wnioski o przyznanie dotacji na rok 2017 r. zostały podpisane przez prokurenta Spółki w dniu 26 września 2017 r., a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Prokurent był uprawniony do reprezentowania skarżącej. Podpisywane przez prokurenta od co najmniej kilku lat wnioski o udzielenie dotacji i inne dokumenty związane z jej rozliczeniem nie budziły dotychczas zastrzeżeń organu. Wnioski o przyznanie dotacji na rok 2017 zostały złożone prawidłowo i nie było konieczności ich uzupełniania. W celu uniknięcia sporu skarżąca jednak w dniu 17 października 2016 r., a więc z zachowaniem 7 – dniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych, przedłożyła korekty w/w wniosków podpisane przez Prezesa Zarządu. Wraz ze skargą przedstawiła też pełnomocnictwo do działania w imieniu i na rzecz Spółki dla G.S. z dnia 2 stycznia 2012 r. Zarzuciła, że na etapie postępowania przedsądowego nie była wzywana do składania tego dokumentu w celu uzupełnienia braków formalnych wniosków o przyznanie dotacji. W odpowiedzi Prezydent wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismo z dnia "[...]" stanowi odpowiedź na kolejne już wezwanie do zapłaty części dotacji, w tym przypadku za miesiąc czerwiec 2017 r., zaś informacja o odmowie udzielenia dotacji nastąpiła pismem z dnia "[...]", które zostało doręczone stronie w dniu 3 stycznia 2017 r. Zachodzą zatem podstaw do odrzucenia skargi wniesionej z uchybieniem terminu stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Organ dodał, że z powództwa skarżącej toczą się aktualnie przez Sądem Okręgowym postępowania o sygn. akt "[...]" o zapłatę części dotacji. Podtrzymał stanowisko, iż prokurent nie jest uprawniony do dokonywania czynności, z którymi wiąże się nabycie prawa do dotacji. Przedłożone zaś przy piśmie z dnia 12 października 2016 r. wnioski o dotację podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki były spóźnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Z art. 90 u.s.o. wynika, że niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu (ust. 2). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (ust. 4). Przyznane dotacje mają charakter podmiotowo-celowy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1242/15, LEX nr 2205267). Podmiotowy - jeśli chodzi o przyznanie, a celowy - w zakresie wykorzystania przyznanych środków. Dotację celową wyróżnia bowiem m.in. ścisły związek z koniecznością finansowania konkretnego zadania i konieczność ponoszenia przez podmiot dotowany ujemnych konsekwencji niewłaściwego jej wykorzystania we własnym zakresie. Beneficjent może przeznaczyć uzyskaną dotację tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, LEX nr 1479237, wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1769/14, LEX nr 2091898). Udzielanie dotacji oświatowej nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 90 u.s.o., dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Problematyka kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach w judykaturze nie budzi wątpliwości. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07, publ. Lex nr 357469 oraz postanowienie NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/14, publ. Lex nr 1485499 i z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13, publ. Lex nr 1321419 ). W postanowieniu NSA z dnia 12 marca 2013 r. (sygn. akt II GSK 257/13) wskazano, że czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokość i dotacji i jej wypłacenie dla niepublicznej placówki została uznana za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu czytamy: "ustawa o systemie oświaty nie określa bowiem wysokości dotacji, a zatem jej obliczenie jest wykonaniem prawa określonego w art. 90. Ocena zgodności z prawem tego rodzaju czynności stosownie do treści art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. jako czynności z zakresu administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych". Takie samo stanowisko co do ustalenia charakteru prawnego omawianych czynności zostało zaprezentowane w postanowieniach NSA z 27 marca 2013 r. (sygn. akt II GSK 322/13) i 15 lipca 2014 r. (sygn. akt II GSK 1634/14). Należy też przytoczyć zawartą w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1999 r. (sygn. akt I CKN 1132/97) następującą tezę: "niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa niepublicznej szkoły o uprawnieniach szkoły publicznej przeciwko Skarbowi Państwa lub j.s.t. o zapłatę dotacji udzielonej na podstawie art. 90 u.s.o.". W uzasadnieniu tego orzeczenia argumentuje się, że wyżej wymieniona regulacja bez żadnych wątpliwości mieści się w sferze prawa finansowego (administracyjnego), będącego ze swej natury częścią składową prawa publicznego, Skarb Państwa zaś lub jednostka samorządu terytorialnego zajmuje w stosunku do podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji pozycję działającego z mocy władzy zwierzchniej, co wyklucza istnienie między stronami stosunku cywilno-prawnego. W celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości co do kognicji sądów administracyjnych ustawodawca dokonał zmian w przepisach u.s.o. Przepis art. 90 ust. 11 u.s.o., obowiązujący od 1 stycznia 2017 r., wprost stanowi, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego, czynność z zakresu administracji publicznej w postaci odmowy udzielenia dotacji podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że art. 90 ust. 11 u.s.o. dodany został przez art. 1 pkt 78 lit. x ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. (Dz.U.2016, poz. 1010). W przedmiotowej sprawie odmowa udzielenia dotacji na rok 2017 przez Prezydenta Miasta, która stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a datowana jest na dzień "[...]". Doręczenie tego dokumentu stronie skarżącej nastąpiło w dniu 3 stycznia 2017 r. A zatem w tym dniu skarżąca powzięła informację o odmowie przyznania dotacji na rok 2017 i powodach, które Prezydent Miasta wskazał w uzasadnieniu swojego stanowiska. Podkreślić należy, że dotacja ma charakter roczny. Przekazywanie dotacji następuje w 12 transzach. Nie jest to świadczenie okresowe. Wobec powyższego skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest odmowa przyznania dotacji na dany rok, termin do wniesienia skargi określony w przepisach p.p.s.a. należy liczyć w przedmiotowej sprawie od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do prawnej możliwości zaskarżenia czynności z zakresu administracji publicznej w przedmiocie dotacji oświatowej do sądu administracyjnego. Możliwości zaskarżenia tej czynności nie trzeba wywodzić z poglądów judykatury czy doktryny prawa administracyjnego. Nie ma też konieczności - jak podnosi strona skarżąca w argumentacji złożonej skargi - ustalenia tego prawa w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawo to wynika wprost z literalnego brzmienia art. 90 ust. 11 u.s.o., który obowiązuje w czasie w którym skarga taka mogła być skutecznie do sądu administracyjnego złożona. Pamiętać również należy, że warunkiem dopuszczalności skargi, jest wymóg wyczerpania środków zaskarżenia na zasadach i w terminach określonych w art. 52 p.p.s.a. Potwierdzeniem stanowiska Sądu w przedmiotowej sprawie jest wydane względem strony skarżącej postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia "[...]", w którym Sąd uchylił postanowienie sądu I instancji i odrzucił wniosek strony, wskazując, iż w związku z nowelizacją art. 90 u.s.o. wyłączono kognicję sądów powszechnych w sprawach związanych z zapłatą dotacji oświatowych. W przedmiotowej sprawie skarżący, po niepowodzeniu podjętych kroków prawnych przed sądami powszechnymi, przedmiotem skargi uczynił skierowane do niego kolejne pismo informacyjne z dnia "[...]". W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Prezydenta Miasta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jest to wyłącznie jedno z wielu pism o charakterze typowo informacyjnym, w którym Prezydent Miasta przywołując swoje jednostronne rozstrzygnięcie władcze o odmowie przyznania dotacji na rok 2017 r. z dnia "[...]", wskazuje na brak możliwości wypłaty dotacji w konkretnym miesiącu. Analogiczne informacje w odpowiedzi na korespondencję strony skarżącej datowane są na 13 i 20 lutego, 23 marca, 27 kwietnia, 16 i 23 czerwca oraz 24 lipca 2017 r. Prezydent we wskazanych informacjach powielał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu merytorycznym z dnia "[...]". To nie pismem z dnia "[...]" odmówiono stronie skarżącej dotacji na rok 2017. Konkretyzacja normy prawnej, dokonana przez organ w sposób władczy i jednostronny nastąpiła rozstrzygnięciem organu doręczonym w dniu 3 stycznia 2017 r. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mając na względzie fakt, iż strona skarżącą reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, jak również biorąc pod uwagę jednoznaczne brzmienie art. 90 ust. 11 u.s.o., który stanowi wprost, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw aby uznać, że uchybienie terminu do złożenia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie podkreślał, że od profesjonalnego pełnomocnika można wymagać znajomości terminów przewidzianych dla dokonywania określonych czynności procesowych. Wymaga podkreślenia, że kryteria dochowania należytej staranności są surowsze w odniesieniu do osób, które z racji wykonywanego zawodu występują jako pełnomocnicy stron (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 745/98, postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II FZ 422/09, postanowienie NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt I FZ 33/12). Osoby takie zobowiązane są do zachowania podwyższonej staranności, jakiej można wymagać od profesjonalnych uczestników obrotu prawnego. Kryterium należytej staranności jest podwyższone z tej racji, że adwokat, radca prawny lub doradca podatkowy posiadają stosowne przygotowanie i znajomość procedur sądowoadministracyjnych zapewniające prawidłowe prowadzenie sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I GZ 555/13). Wobec tego, wniesienie skargi w niniejszej sprawie należało uznać za niedopuszczalne, a zatem skarga podlega odrzuceniu. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.