I SA/Łd 344/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 marca 2024 r. nr SKO.4140.23.2024 w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy W. dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego za 2023 r. postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – stronie skarżącej Wójtowi Gminy W. kwotę 500 (pięćset) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 9 maja 2024 r., pod poz. 1758. Wójt Gminy W. decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. ustalił W. W. wysokość zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym za 2023 r. w kwocie 14.382 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w łodzi, po rozpatrzeniu odwołania podatnika, decyzją z dnia 20 marca 2024 r. (błędnie oznaczonej datą 20 marca 2023 r. – uwaga Sądu) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wójt Gminy W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 marca 2024 r. W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej Wójta Gminy W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a.". Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak określonej legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny w toku postępowania, przy czym stwierdzenie jej braku po stronie skarżącego powoduje – co do zasady – konieczność oddalenia skargi. Niemniej jednak, w określonych sytuacjach, m.in., gdy skargę wnosi podmiot niemieszczący się w żadnej z ww. grup podmiotów wskazanych w art. 50 P.p.s.a., który a limine nie może mieć legitymacji skargowej lub też, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (np. gdy skarga została złożona przez organ I instancji), zasadne będzie odrzucenie takiej skargi, a nie jej oddalenie (por. postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10). W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uchylająca decyzję organu I instancji ustalającą wysokość zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym za 2023 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji. W związku z tym należy wskazać, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. (odpowiednio art. 13 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 3 O.p.). Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego rozstrzygniecie w sprawie administracyjnej, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do orzekania w sprawie indywidualnej, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 482/14; z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12 oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym", PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Reasumując, w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygniecie wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Organ pierwszej instancji nie może skarżyć rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie obowiązujące przepisy prawne nie pozostawiają wątpliwości, że Wójt Gminy W. wydając decyzję ustalającą wysokość zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym za 2023 r., występował w kontrolowanym postępowaniu w charakterze organu wyposażonego w kompetencję do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w pierwszej instancji. Należy podkreślić, że w takim właśnie wypadku gmina wydająca (przez swoje organy) rozstrzygnięcia administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako reprezentant państwa. Ponadto zwrócić należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08). Rozpoznając skargą Gminy Koziegłowy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. Trybunał zaznaczył, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje tę sferę ich działania, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność. Jednostki samorządu mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności bardziej akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada też, pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do sposobów jej urzeczywistnienia. Zdaniem Trybunału art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z Konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Podsumowując, skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Skoro skarga jest niedopuszczalna, nie było także dopuszczalne merytoryczne rozpatrywanie przez Sąd zawartych w niej wniosków i zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt. 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. P.C.