I SA/Łd 57/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Porczyńska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 7407 (siedem tysięcy czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] r., określającą I. B., prowadzącej A w B. wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 w kwocie 109.509,11 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu, tj. od dnia 1 lutego 2017 r., oraz nakazującą dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji na rachunek bankowy Urzędu Miasta B.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzone przez stronę A w B. otrzymało w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. dotację z budżetu Miasta B na zasadach określonych przepisami art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), dalej: "u.s.o." oraz w uchwale nr XVI/124/15 Rady Miasta Bełchatowa z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i przedszkola niepubliczne oraz publiczne prowadzone przez podmioty inne niż Miasto B. w wysokości 1.846.930,69 zł, a także dopłatę do dotacji należnej udzielonej przez organ w roku 2014 w wysokości 109.509,11 zł. Ogółem w 2016 roku prowadzone przez stronę Przedszkole otrzymało dotację w wysokości 1.956.439,80 zł. W dniu 13 stycznia 2017 r. strona złożyła rozliczenie wykorzystania dotacji za okres 1 stycznia 2016 r. – 31 grudnia 2016 r. zgodnie z załącznikiem nr 4 do ww. uchwały nr XVI/124/15 Rady Miasta Bełchatowa z dnia 10 grudnia 2015 r., z którego wynika, iż w ww. okresie A w B. otrzymało i wykorzystało dotację w wysokości 1.846.930,69 zł. Kwota przekazanej dotacji w wysokości 1.956.439,80 zł, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., powinna być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań Przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. strona została poinformowana, że zgodnie z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. (pismo z dnia 4 kwietnia 2016 r.) kwota dopłaty ma charakter dotacji oświatowej ze wszystkimi konsekwencjami w zakresie jej przeznaczenia, wykorzystania i rozliczenia wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p." oraz u.s.o. Kwota dopłaty podlega rozliczeniu zgodnie z wydatkami poniesionymi przez przedszkola niepubliczne w roku, w którym dopłata została przedszkolom przekazana. W związku z powyższym kwota dotacji w wysokości 109.509,11 zł, niewykorzystana do końca roku budżetowego winna zostać zwrócona na rachunek dotującego do dnia 31 stycznia 2017 r. - zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. W związku z niedokonaniem do dnia 31 stycznia 2017 r. zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca 2016 r., pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej określającej należności przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta B., a następnie pismem z dnia 4 maja 2017 r. zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W dniu 19 maja 2017 r. pełnomocnik strony zapoznał się ze wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie, a następnie pismem z dnia 26 maja 2017 r. wskazał, że żądanie zwrotu dotacji w kwocie 109.509,11 zł jest całkowicie bezzasadne, gdyż zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o., kwoty dotacji do wykorzystania w 2016 r. mają być wypłacone do 15 grudnia 2016 r. Oznacza to, że aby dotacja mogła zostać rozliczona w 2016 r., powinna być wypłacona za dany rok najpóźniej w dniu 15 grudnia 2016 r. W stanowisku przesłanym do organu w dniu 30 maja 2017 r. pełnomocnik strony zarzucił, że polecenie wypłaty zostało zrealizowane po upływie trzech miesięcy od podjęcia przez organ dotujący decyzji o wypłacie dotacji należnej za 2014 r. oraz po upływie półtora miesiąca od najpóźniejszego momentu powzięcia informacji o braku zgody placówki na kompensatę należności. W związku z przedstawionym stanem faktycznym i niedokonaniem zwrotu dotacji w terminie przewidzianym w art. 252 ust. 1 u.s.o. (powinno być art. 251 ust. 1 - sprostowanie SKO), Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., wydaną m.in. na podstawie art. 251 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 1 art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p., oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. określił podatniczce wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 w kwocie 109.509,11 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu, tj. od dnia 1 lutego 2017 r., oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji na rachunek bankowy Urzędu Miasta B.. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z [...] r. wskazało, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a u.s.o., są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia (art. 90 ust. 3c u.s.o.). Stosownie do przepisów art. 251 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (ust. 1). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3). Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Organ odwoławczy wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy kwota dotacji w wysokości 109.509,11 zł ("wyrównanie" dotacji za 2014 r.) powinna podlegać zwrotowi do budżetu Miasta B., jako dotacja niewykorzystana do końca roku budżetowego 2016. Dalej organ zauważył, że nie jest sporne, iż "dodatkowa" kwota dotacji została przelana przez Miasto B. w dniu [...] r. i wpłynęła na konto strony w dniu 23 grudnia 2016 r. W przedmiotowej sprawie nie ulega też wątpliwości, że kwota "dodatkowej" dotacji ("wyrównanie" za 2014 r.) w wysokości 109.509,11 zł nie została wykorzystana i rozliczona przez stronę zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. SKO w P. zauważyło przy tym, że przekazana w 2016 r. dotacja oświatowa, będąca wyrównaniem dotacji za rok 2014, nie jest typową dotacją udzielaną przedszkolu każdego roku na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Niemniej jednak dotacja ta, podobnie jak dotacja przysługująca przedszkolu w danym roku budżetowym, powinna być rozliczona wydatkami na zadania, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., zrealizowanymi w roku, w którym przekazano wyrównanie. Skoro nie jest to typowa dotacja, to trudno do niej odnosić wprost art. 90 ust. 3c u.s.o. (powtórzony w § 11 ww. uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 10 grudnia 2015 r.) odnośnie przekazania ostatniej transzy dotacji oświatowej należnej za bieżący rok do dnia 15 grudnia. Przepisy powyższe dotyczą bowiem dotacji należnej za bieżący rok, a nie "wyrównania" za lata wcześniejsze. Chociaż z punktu widzenia beneficjenta dotacji byłoby to pożądane rozwiązanie, umożliwiające mu podjęcie działań na realizację zadań, które finalnie mogłyby być pokryte z dotacji. Przepis art. 90 ust. 3c u.s.o. mówiący o przekazaniu ostatniej transzy dotacji do dnia 15 grudnia każdego roku jest przepisem o charakterze czysto technicznym, nie ma bowiem w nim mowy, co się stanie w sytuacji, gdy dotujący nie dotrzyma tego terminu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło podstaw, aby kwestionować domaganie się przez organ pierwszej instancji zwrotu dotacji, bowiem strona w 2016 r. rozliczyła tylko wydatki pokrywane z dotacji oświatowej otrzymanej w podstawowej wysokości (1.846.930,69 zł), nie przedłożyła jednak dowodów (rachunki, faktury, itp.) świadczących o zrealizowaniu w 2016 r. zadań, które mogłyby być pokryte z "dodatkowej" kwoty dotacji należnej za 2014 r. Skoro tak, to ta część dotacji nie może być traktowana inaczej, niż jako dotacja niewykorzystana do końca roku budżetowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania odnośnie naruszenia przepisów proceduralnych (art. 6, 7, 7a, 8, 9, 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - j.t. Dz. U z 2013 r. poz. 267 - dalej: "K.p.a.") organ odwoławczy ocenił, że w postępowaniu odnośnie zwrotu dotacji oświatowej za 2016 r. ("wyrównania" należności za 2014 r.) nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzja SKO w P. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez I. B., która kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 6, 7, 7a, 8, 9, 11, 77 § 1, 78 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ własnego postępowania dowodowego i przyjęcie w całości i bezkrytycznie ustaleń faktycznych z decyzji organu pierwszej instancji, bez ustosunkowania się do zarzutów skarżącej do treści uzasadnienia tej decyzji, wskazujących na brak zgodności z rzeczywistością wskazywanych tam informacji i faktów, a w konsekwencji brak dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, który powinien zostać uwzględniony w uzasadnieniu decyzji; 2) art. 90 ust. 3c u.s.o. poprzez uznanie, iż przepisu tego nie stosuje się do dotacji będącej "wyrównaniem za lata wcześniejsze", uznanie przepisu ustawowego, tj. przepisu prawa powszechnie obowiązującego za "przepis o charakterze czysto technicznym" oraz w konsekwencji uznanie, że dotację należną skarżącej za rok 2016 organ pierwszej instancji mógł zgodnie z prawem wypłacić po dniu 15 grudnia 2016 r. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niesporne jest, że kwota 109.509,11 zł objęta przedmiotem zaskarżonej decyzji, dotyczyła wyrównania dotacji należnej placówce skarżącej za 2014 r. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji organów obu instancji, z których wyczytać można ponadto, że skarżąca miała wobec organu dotującego jakieś zobowiązania za ten właśnie rok z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Potwierdza to również załączony do akt sprawy protokół ze spotkania skarżącej w dniu 7 lipca 2016 r. m. in. z Prezydentem Miasta B.. Na drugiej stronie tego protokołu wskazano, że obie strony (tj. Miasto B. i A) mają względem siebie zobowiązania, w związku z tym padła propozycja dokonania wzajemnej kompensaty należności poprzez zawarcie stosownego porozumienia. Do zawarcia takiego porozumienia jednak nie doszło. Organy obu instancji obciążają za to skarżącą i jej pełnomocnika, wskazując, że strona nie udzieliła odpowiedzi na pismo organu z dnia 2 listopada 2016 r. dotyczące propozycji wzajemnej kompensaty należności powstałej w 2014 r. Dokonując oceny wpływu tej okoliczności na wynik sprawy, należy zwrócić uwagę, iż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie uzależnia rozliczenia dotacji przez organ dotujący, od zawarcia porozumienia kompensującego zobowiązania podmiotu dotowanego i organu dotującego z tytułu rozliczenia dotacji. Zdaniem Sądu organ powinien dokonać wyrównania dotacji przekazywanej zaliczkowo przez okres 12 miesięcy, w terminie wskazanym w akcie ustalającym tryb udzielania i rozliczania dotacji, o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. Tymczasem w omawianej sprawie organ przekazał wyrównanie za 2014 r. w dniu 22 grudnia 2016 r., które wpłynęło na konto Przedszkola w dniu 23 grudnia 2016 r. W tym kontekście należy stwierdzić, że z treści decyzji nie wynika w jaki sposób organ dotujący wyliczył wysokość kwoty wyrównania i co się na nią składało. Nie wiadomo również jaka była propozycja organu dotującego co do wzajemnej kompensaty należności za 2014 r. i czy przyznane wyrównanie miało jakikolwiek związek z pomniejszeniem zobowiązania skarżącej wobec organu dotującego za 2014 r. W aktach sprawy znajduje się jedynie polecenie przekazania dotacji w kwocie 109.509,11 zł z dnia 20 grudnia 2016 r., podpisane przez Prezydenta Miasta B., w którym zawarto informację, że jest to dopłata za 2014 r. W skardze pełnomocnik skarżącej zasadnie akcentuje, że wykorzystanie dotacji w 2016 r. otrzymanej tuż przed końcem roku, na dodatek bez żadnej informacji na ten temat, było niemożliwe. Zważywszy na to, że dopłata dotacji wpłynęła na konto Przedszkola w dniu 23 grudnia 2016 r. (piątek), zaś po tej dacie następował okres świąteczny - realne wykorzystanie dotacji w zasadzie było możliwe tylko przez cztery dni robocze, tj. od 27 grudnia 2016 r. (wtorek) do 30 grudnia 2016 r. (piątek). Niewątpliwie wykorzystanie dotacji w kwocie 109.509,11 zł w ciągu tak krótkiego okresu jest trudne, zwłaszcza, że w tym samym miesiącu skarżąca prawdopodobnie otrzymała również zaliczkową część dotacji za grudzień 2016 r., z której pokryła bieżące wydatki Przedszkola za ten okres. Zauważyć należy przy tym, że wobec prowadzenia negocjacji zakresie zobowiązań skarżącej i organu za 2014 r., które nie zakończyły się podpisaniem porozumienia, skarżąca do końca nie miała pewności, że będzie mogła wydatkować dodatkową kwotę 109.509,11 zł. Zatem zaciąganie zobowiązań we wcześniejszym okresie 2016 r. na poczet wyrównania dotacji za 2014 r. - mogło dla skarżącej okazać się bardzo ryzykowne. Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W aktach omawianej sprawy nie ma stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, regulującej tę kwestię za 2014 r. Nie trudno się jednak domyślić, że wyrównanie dotacji należnej za ten rok powinno nastąpić na początku roku następnego (w tym przypadku 2015 r.). Skoro zatem organ spóźnił się z przekazaniem wyrównania dotacji za 2014 r. o prawie dwa lata i dokonał tego pod koniec 2016 r., w sytuacji gdy do zakończenia tego roku pozostały zaledwie cztery dni robocze, to zdaniem Sądu nie może teraz skutecznie odwoływać się do treści art. 251 ust. 1 u.f.p., domagając się zwrotu dotacji w kwocie 109.509,11 zł wraz z odsetkami, gdyż wydatkowanie tej kwoty w ciągu czterech dni roboczych było niezwykle utrudnione. Zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Zdaniem Sądu wobec okoliczności, że w grudniu 2016 r. skarżąca otrzymała zaliczkową część dotacji za ten miesiąc na bieżące potrzeby Przedszkola (prawdopodobnie), przyznanie placówce dodatkowej kwoty 109.509,11 zł do wydatkowania przez cztery dni robocze, stanowi iluzję wyrównania dotacji za 2014 r. Z góry bowiem można założyć, że taka dotacja przynajmniej w części będzie podlegała zwrotowi. Należy przyznać rację organowi, że art. 90 ust. 3c wskazujący, że część dotacji za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia – nie dotyczy kwoty przyznanej uzupełniająco w wyniku rozliczenia dotacji. Należy jednak podkreślić, że kwota taka powinna zostać przekazana jednorazowo w terminie wskazanym w akcie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ustalającym tryb udzielania i rozliczania dotacji. Nawet nie znając tego aktu, można z góry założyć, że organ wielokrotnie przekroczył termin rozliczania dotacji, a kiedy już wyrównał skarżącej należną jej kwotę za 2014 r., pozostawił bardzo krótki okres na jej wydatkowanie. Zdaniem Sądu takie działanie organu narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Nasuwa się bowiem przypuszczenie, że gdyby organ dotrzymał ustalonego przez siebie terminu rozliczenia dotacji za 2014 r., to skarżąca nie uchybiłaby terminowi wymienionemu w art. 251 ust. 1 u.f.p. W ocenie Sądu zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje organowi dotującemu podejmowanie jednakowych działań względem podmiotów dotowanych z punktu widzenia równości, tj. dotrzymywanie ustalonego przez siebie trybu i terminu rozliczania dotacji oraz powstrzymywanie się od kreowania zachowań nieusprawiedliwionych, wprowadzających brak równowagi między korzyściami należnymi podmiotowi dotowanemu, a obciążeniami, które powstają w związku z niewykorzystaniem tych korzyści z przyczyn obciążających organ dotujący. W tych okolicznościach zasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6, 7, 7a, 8, 9, 11, 77 § 1, 78 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz wpływu istotnych okoliczności na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ szczegółowo wyliczy kwotę wyrównania dotacji za 2014 r. i wyjaśni czy miała ona jakikolwiek związek z pomniejszeniem zobowiązania skarżącej wobec organu dotującego za 2014 r. Organ załączy do akt sprawy uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji za 2014 r. oraz uzasadni dlaczego wyrównanie za ten okres zostało przyznane dopiero pod koniec 2016 r. Kierując się konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, organ przeanalizuje czy i kiedy oraz w jaki sposób skarżąca wykorzystała otrzymaną dotację wyrównawczą, mając jednocześnie na względzie, że wykorzystanie dotacji nie oznacza tylko zapłaty za faktury, ale również zaciągnięcie zobowiązań do zapłaty za usługi wykonane w trakcie realizacji zadania. Wskazywał na to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach z dnia 11 marca 2008 r. II GSK 437/07 i II GSK 440/07, z dnia 8 października 2008 r. II GSK 362/08 i II GSK 363/08, w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. II GSK 706/09, które zapadły na gruncie art. 144 ust. 4 u.f.p. z 2005 r., o brzmieniu identycznym jak art. 251 ust. 4 u.f.p. z 2009 r. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c), art. 200 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. P.C.