I SA/Łd 675/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr SKO.418.30.2021 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 czerwca 2021 r. w przedmiocie zarzutów J. W. w sprawie egzekucji administracyjnej W uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniono, że postanowieniem z dnia 10 czerwca 2021 r. organ egzekucyjny - Prezydent Miasta Łodzi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów podniesionych podaniem z dnia 07 maja 2021 r. (w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzanej na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych). W ocenie organu egzekucyjnego zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu. Na powyższe postanowienie strona wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w pierwszej kolejności wyjaśniło, że w myśl art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (dnia 30 lipca 2020 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe (czyli w brzmieniu sprzed dnia 30 lipca 2020 r.). Powołane w postanowieniu przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.) zostały zatem przedstawione w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., ponieważ wszystkie postępowania będą przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia zostały wszczęte przed dniem 30 lipca 2020 r. Wskazano dalej, że zobowiązany w swoim podaniu powołuje się na przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r. Treść podania nie pozastawia – w ocenie organu - wątpliwości, jakie wnoszone są zarzuty. Podniesiono zarzut nie istnienia obowiązku oraz błędu co do osoby zobowiązanego. Okoliczności takie w postępowaniach wszczętych do dnia 29 lipca 2020 r. stanowią podstawę zarzutów zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 in fine i pkt 4 u.p.e.a., co odpowiada powołanym przez zobowiązaną okolicznościom z art. 33 § 2 pkt 1 i 3 w brzmieniu u.p.e.a. obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r. W ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, że intencją zobowiązanego było wniesienie zarzutu, a regulacja prawna terminu do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjne uległa istotnej zmianie, bowiem jest obecnie oparta na zupełnie innych założeniach. Zarzut jest obecnie środkiem prawnym, który może być wnoszony już nie tylko we wstępnej fazie postępowania egzekucyjnego, ale w toku całego postępowania, a także przez określony w u.p.e.a. okres po jego zakończeniu. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi podkreśliło, że w niniejszej sprawie istotnym pozostaje fakt, iż postanowieniem z dnia 23 czerwca 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 06 lutego 2014 r. odmawiające J. W.1. (która razem z J. W. wezwali organ egzekucji do umorzenia postękań egzekucyjnych jako zmierzających do egzekucji zobowiązań nieistniejących) umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących podatek od nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] za lata 2005-2013. Stanowisko organów podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 564/14. Równocześnie organ II instancji zaakceptował stanowisko organu egzekucyjnego, co do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania zarzutów i wskazał (powołując się na orzecznictwo), że właściwą podstawę rozstrzygnięcia w przypadku wniesienia zarzutów po terminie będzie stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania ponieważ nie może być ono wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Natomiast w art. 45 § 1 u.p.e.a. uregulowano instytucję odstąpienia od czynności egzekucyjnych. Podstawowym celem, jakiemu służy ta instytucja, jest doraźne wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ogóle, uzasadnione brakiem podstaw do ich dalszego stosowania. W następstwie zastosowania tej instytucji organ egzekucyjny musi podjąć działania mające na celu ustalenie, czy nie zachodzą podstawy do zawieszenia czy też umorzenia postępowania egzekucyjnego, a więc musi potwierdzić wystąpienie okoliczności stwierdzonych przed zastosowaniem instytucji odstąpienia od czynności egzekucyjnych. W przypadku ich potwierdzenia organ egzekucyjny bądź zawiesi, bądź umorzy postępowanie egzekucyjne. Natomiast gdy pierwotnie ustalone okoliczności nie znajdą potwierdzenia, powróci do czynności, od których realizacji odstąpił. Przepis art. 45 § 1 u.p.e.a. nie stanowi samoistnej podstawy zakończenia postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał, że nieistnienie obowiązku dotyczy sytuacji, gdy obowiązek nie istniał, tj. nie powstał przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, czyli nie wydano decyzji podatkowej nakładającej obowiązek lub została wydana taka decyzja, ale później uchylono ją. Instrumenty procesowe jakimi dysponuje zobowiązana w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji podatkowej konkretyzującej ciążący na niej obowiązek. Posiadanie przez decyzję przymiotu ostatecznej i prawomocnej czyni ją wykonalną z wszelkimi tego konsekwencjami dla zobowiązanej również z poddaniem przymusowi egzekucyjnemu. Reasumując podkreślono, że niedopuszczalna jest sytuacja aby w postępowaniu egzekucyjnym badana była prawidłowość decyzji podatkowych. Kwestie dotyczące postępowania podatkowego nie mogą przynieść żadnego skutku w odrębnym od niego postępowaniu egzekucyjnym. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi z dnia z dnia 3 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł skargę (uzupełnioną późniejszym pismem doprecyzowującym z dnia 23 sierpnia 2021 r. oraz uzupełnieniem skargi z dnia 31 sierpnia 2021 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie jego nieważności (lub ewentualnie jego uchylenie). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć także należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa, a zatem brak było podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 3 sierpnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 9 czerwca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku, a drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że organ administracji państwowej, każdorazowo w przypadku stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i rozpatrzenie treści żądania, nie może przystąpić do merytorycznego badania wniosku, lecz obowiązany jest zaniechać dalszych czynności i odmówić wszczęcia postępowania. Użyte w tym przepisie wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoją na przeszkodzie przepisy prawa, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 17.02.2012 r. sygn. VI SA/Wa 2450/11, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne, przytaczane niżej orzeczenia). A zatem w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14 – powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że kwestią wymagającą oceny Sądu w niniejszej sprawie nie jest kwestia samej zasadności bądź niezasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów egzekucyjnych, ale wyłącznie ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, który w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych z uchybieniem terminu. A taka właśnie sytuacja wniesienia zarzutów z uchybieniem terminu do ich złożenia, wbrew zarzutom skargi, ma miejsce w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny dokonał zawiadomieniem z dnia 7 grudnia 2016 r. zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi, a zawiadomienie o tej czynności wraz z odpisami tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu w dniu 13 grudnia 2016 r. pouczając go o przysługującym mu w terminie 7 dni od ich doręczenia prawie do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący skorzystał jednakże z tego prawa z uchybieniem ustawowego terminu dopiero w dniu w dniu 7 maja 2021 r. (czyli po ponad czterech latach) nadając w polskiej placówce pocztowej pismo datowane na dzień 7 maja 2021 r, w którym to powołując art. 33 § 1 oraz § 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.e.a. podniósł zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku/błędu co do osoby zobowiązanego. W tym miejscu należy podzielić stanowisko SKO w Łodzi, że materialnoprawną podstawę zarzutów sformułowanych przez zobowiązanego stanowić powinny przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427) w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Bezspornie postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało przed 30 lipca 2020 r. i do tej daty nie zakończyło się. Odpowiednie zastosowanie znajdą także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) na mocy odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. Tym samym organ trafnie uznał, że podniesione przez zobowiązanego zarzuty: nieistnienia obowiązku oraz błędu co do osoby zobowiązanego winny być sformułowane w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 in fine oraz § 4 u.p.e.a. W sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie – jak już wcześniej wspomniano – kluczowe znaczenie ma jednak art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Zauważyć należy, że wprawdzie przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują wprost sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone zostaną przez zobowiązanego po upływie ustawowego terminu, albowiem w art. 34 § 4 u.p.e.a. mowa jest jedynie o tym, że organ egzekucyjny "wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego", jednakże już zgodnie z zastosowanym przez organ egzekucyjny art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na gruncie obu tych regulacji, że uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania. W takiej sytuacji właściwa będzie podstawa z art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, gdyż w ten sposób rozstrzygnięcie organu najpełniej wyraża konsekwencje w postaci bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności procesowej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. II FSK 3770/14, a także wyroki: WSA w Gdańsku z 27 listopada 2013 r., I SA/Gd 1017/13, WSA w Olsztynie z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 843/14, WSA w Białymstoku z 19 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 354/17, wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2021 r. o sygn. akt I SA/Po 493/20). Ustalenie, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania danej czynności nie jest przy tym zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika wprost z regulacji art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Zatem, gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich merytorycznej oceny. Z tych też powodów za niezasadne należało uznać te zarzuty skargi, które odnosiły się do kwestii braku merytorycznego rozpatrzenia przez organ kwestii nieistnienia egzekwowanego obowiązku - ewentualnie zarzut błędu co do osoby zobowiązanego i mającego z tego powodu mieć miejsce naruszenie wskazanych w skardze oraz jej przepisów prawa procesowego i materialnego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ egzekucyjny zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił stronie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów, z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia, który to termin zgodnie z mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie dotychczas obowiązującymi regulacjami ustawowymi, a mającymi zastosowanie do postępowań egzekucyjnych wszczętych przed wejściem w życie nowych regulacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dniem 30 lipca 2020 r., wynosił 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu świadczenia. Reasumując, w ustalonym stanie faktycznym zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tych przyczyn faktycznych i prawnych Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. mj