I SA/Łd 713/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia NSA Paweł Janicki po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r. nr XXXVII/1157/21 w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości stawki tej opłaty oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr XXXVII/1157/21 z dnia 27 stycznia 2021 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 10 marca 2021 r. (poz. 1074), dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty na terenie Miasta Łodzi. W § 1 uchwały stwierdzono m.in., że w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na których zamieszkują mieszkańcy dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Natomiast w § 2 postanowiono, że w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, na których zamieszkują mieszkańcy dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości (ust. 1). Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, o których mowa w ust. 1 w wysokości 9,60 zł za 1 m³ zużytej wody (ust. 2). Ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości 19,20 zł za 1 m³ zużytej wody (ust. 3). Podstawę ustalenia opłaty stanowi średniomiesięczne zużycie wody (ust. 4). Średniomiesięczne zużycie wody, o którym mowa w ust. 4, wyliczane jest jako suma ilości zużytej wody według wskazań wodomierza za kolejne trzy miesiące następujące po sobie - bezpośrednio poprzedzające miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji, podzielone przez 3 (ust. 5). Dla średniomiesięcznego zużycia wody, o którym mowa w ust. 4, wyliczonego zgodnie z ust. 5, przyjmuje się trzymiesięczny okres rozliczeniowy (ust. 5a). Trzymiesięczny okres rozliczeniowy, o którym mowa w ust. 5a, liczony jest za kolejne trzy miesiące począwszy od miesiąca, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji (ust. 5b). Przy wyliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody: 1) bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do wyliczenia, ustalonej na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości; 2) wody zużytej poza częścią zamieszkałą nieruchomości - wody wykorzystywanej na cele wspólne nieruchomości oraz wody wykorzystywanej w lokalach użytkowych (ust. 6). W kolejnych paragrafach dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, o których mowa w § 2 i § 4 ust. 1 pkt 1, w razie braku podłączenia budynku mieszkalnego do sieci wodociągowej, lub braku wodomierza, lub nieruchomości nowo wybudowanej albo nowo zamieszkałej (§ 3), zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w części stanowiącej nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy oraz w części stanowiącej nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (§ 4). Na wyżej wskazaną uchwałę J. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę zarzucając jej: a) naruszenie przepisów Konstytucji RP, poprzez ustalenie, że wyliczanie stawek za wywóz odpadów komunalnych na przyszły rok ma następować w oparciu i na podstawie zużycia wody z poprzednich dwóch lat, b) naruszenie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez powiązanie wysokości opłat za wywóz śmieci z pojęciem "metra sześciennego wody", nieznanemu ustawie oraz przepisom prawa europejskiego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Zaskarżoną Uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 stycznia 2021r. podjęto decyzję w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia takiej opłaty na terenie Miasta Łodzi. Wysokość opłat za wywóz opadów komunalnych uzależniono od ilości zużycia wody w danym gospodarstwie domowym za lata wcześniejsze. Uchwała Rady Miejskiej w Łodzi jest jednak bezprawna. Powiązanie bowiem zużycia wody z opłatami za wywóz śmieci pozostaje niemiarodajne z tego względu, że oba czynniki nie pozostają ze sobą w żaden sposób związane. Ponadto zarówno przepisy polskie jak i przepisy Unii Europejskiej nie znają określenia wartości metra sześciennego wody na jedną osobę. W związku z tym uchwała powyższa narusza przepisy traktatowe w tym zakresie. W związku z tym stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa jest uzasadnione. Skarżący podniósł przy tym, że skarga uregulowana wart. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Skargę na podstawie powyższego przepisu można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (por. art. 101 ust. 2a u.s.g.). Bez wątpienia również skarżący ma w niniejszej sprawie interes prawny w złożeniu niniejszej skargi. Wydana bowiem uchwała wpływa bezpośrednio na ukształtowanie jego obowiązków publicznoprawnych, w postaci obowiązku i wysokości opłat za wywóz śmieci powstałych w jego gospodarstwie domowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację i odniósł się do zarzutów w niej zawartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 i 1378), dalej "u.s.g.", w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Z uwagi jednak na brak ustawowej definicji obu naruszeń zachodzi konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. I tak, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podnieść również należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym - gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a organem jest zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Łodzi Nr XXXVII/1157/21 z dnia 27 stycznia 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty na terenie Miasta Łodzi. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu przywołanego przepisu było już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Analiza judykatury prowadzi, zdaniem Sądu do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie skarżący posiada interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie art. 50 p.p.s.a., co oznacza, że posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę, żądając przeprowadzenia jej sądowej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Przedmiotem zaskarżenia jest ww. uchwała, a skarżący posiada interes prawny w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 p.p.s.a., albowiem jest mieszkańcem lokalu i zobowiązanym do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dalszej kolejności wskazać należy, że wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i określenie stawki opłaty reguluje art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439, 2320, 2361), dalej "u.c.p.g.", w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, tj. w 2021r., zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Przywołany przepis art. 6j u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W ocenie Sądu brzmienie powołanych przepisów nie nasuwa wątpliwości, że z woli ustawodawcy organ – w niniejszej sprawie – Rada MIasta, może zastosować więcej niż jedną metodę ustalenia opłat, a nadto art. 6k ust. 1 u.c.p.g. zawiera upoważnienie dla rady do wyboru metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według zasad określonych w art. 6j u.c.p.g.: albo z zastosowaniem systemu mnożnikowego i między innymi może to być iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 (art. 6j ust. 1 pkt 2), albo w sposób ryczałtowy, od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2). Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące podważenia wprowadzenia zaskarżoną uchwałą metody ustalania opłaty za gospodarowanie według zużycia wody uznać należało za pozbawione podstaw prawnych. Zaznaczyć też trzeba, że w zaskarżonej uchwale nie ustanowiono żadnych norm zużycia wody dla mieszkańców. W § 2 ust. 4 - 6 uchwały zostały określone zasady ustalania ilości zużytej wody w danej nieruchomości. Podstawę prawną dla tej regulacji stanowi przepis art. 6j ust. 3e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przyjęto generalną zasadę, iż ilość zużytej wody dla danej nieruchomości oblicza się biorąc pod uwagę odczyt licznika dla tej nieruchomości. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących ww. kwestii należy podnieść, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest obliczana, tak jak przedstawiono w skardze – na podstawie zużycia wody z poprzednich dwóch lat, lecz na podstawie wskazań wodomierza za kolejne trzy miesiące następujące po sobie - bezpośrednio poprzedzające miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji, podzielone przez trzy. Dla średniomiesięcznego zużycia wody przyjmuje się trzymiesięczny okres rozliczeniowy. Trzymiesięczny okres rozliczeniowy liczony jest za kolejne trzy miesiące począwszy od miesiąca, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. Stanowią o tym zapisy § 2 ust. 5, 5a oraz 5b skarżonej uchwały Nr XXXVII/1157/21 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r. Ww. uchwała podjęta 27 stycznia 2021 r., weszła w życie z dniem 1 lipca tego roku. Zatem właściciele nieruchomości dysponowali danymi dotyczącymi ilości zużywanej wody, niezbędnymi do złożenia prawidłowej deklaracji, w której określona została wysokość należnej opłaty za gospodarowanie odpadami. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje w art. 6j ust. 1 pkt 2, iż jedną z metod wyliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest metoda zależna od ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Ilość zużytej wody to jej objętość, która wyrażana może być w jednostce: metr sześcienny. Jest to jednostka pochodna od jednostek podstawowych układu SI - Międzynarodowego Układu Jednostek Miar, który został przyjęty przez Polskę. Pojęcie metra sześciennego jest zatem pojęciem w pełni legalnym, powszechnie rozumianym i stosowanym. Z kolei, podnoszony zarzut niemiarodajności przyjętej w skarżonej uchwale Rady Miejskiej w Łodzi metody stanowi w istocie polemikę z ustawodawcą. Podobny zarzut, jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, można skierować wobec każdej z dopuszczonych przez ustawodawcę metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazując, że są nieadekwatne do ilości wytwarzanych odpadów. Jednakże, jak wynika z powyżej przywołanych przepisów, to do wyłącznej kompetencji rady należy wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast określenie metr sześcienny zużycia wody na mieszkańca funkcjonuje w prawie polskim i zostało ono zastosowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70), które wydane zostało na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W skarżonej uchwale wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami wyliczana jest jako iloczyn dwóch czynników: ilości metrów sześciennych zużytej wody odczytywanej z wodomierzy oraz jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 9,60 zł za 1 metr sześcienny wody, co w świetle ww. przepisów, zdaniem Sądu, jest uzasadnione. Reasumując, przedstawione wyżej okoliczności stanu faktycznego, zdaniem Sądu, nie dają podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W zaskarżonej uchwale dokonano wyboru jednej z metod wskazanych w art. 6j u.c.p.g., co oznacza, że stanowiąc przepis § 2 uchwały Rada poruszała się w granicach określonych przez przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego, a tym samym działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ARz.