II SA/Łd 100/09

Dnia 7 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Referent – stażysta Szymon Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] [...]. J. O. w dniu 12.09.2008r. złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci J. i J. wraz z dodatkiem dla obojga z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatkiem na rzecz J. z tytułu rozpoczęcia nauki poza miejscem zamieszkania. Burmistrz S. decyzją z dnia [...] odmówić przyznania powyższych świadczeń. Organ ustalił, że rodzina wnioskodawcy uzyskała w 2007 roku dochód w wysokości 26.998,09 zł, na który składa się dochód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych w wysokości 22.822,94 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 4.175, 15 zł, co daje miesięczny dochód rodziny w kwocie 2.249, 84 zł. Przy 4. osobach w rodzinie miesięczny dochód na osobę wynosi 562,46 zł. Oznacza to przekroczenie kryterium dochodowego, gdyż w myśl art. 5 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje , jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. zakwestionował doliczenie do dochodu rodziny w 2007 roku kwoty 4.175, 15 zł dochodu z gospodarstwa rolnego. Podniósł, iż informował organ I instancji, iż od kilku lat nie utrzymuje się z gospodarstwa i nie uzyskuje z niego żadnych dochodów. Zwrócił uwagę, że art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na który powołuje się organ przy ustalaniu dochodu z gospodarstwa jest skierowany do tych rodzin bądź osób, które utrzymują się z gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy szeroko przytoczył przepisy regulujące przesłanki uprawniające do świadczeń rodzinnych i zasady ich przyznawania. Ponadto organ ustalił, że J. O. uzyskał dochód w wysokości 373,59 zł, jego żona J. O. – dochód w wysokości 22.449,35 zł, w tym składka zdrowotna J. O. wyniosła 2.349,02 zł. Ponadto do dochodu należy doliczyć dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,8807 ha przeliczeniowego wg zaświadczenia Urzędu Miejskiego w S., w wysokości 4.175,15 zł. Organ II instancji wyjaśnił, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie J. O. obliczony na podstawie powyższych danych wynosi 562,46 zł. Przekracza zatem kryterium dochodowe (504 zł – art.5 ust.1 ustawy), nawet przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 5 ust.3 ustawy, która zezwala na przyznanie świadczeń, o ile przekroczenie kryterium dochodowego nie przewyższa kwoty najniższego zasiłku czyli 48 zł. Organ podkreślił, iż ustawodawca przyjął w ustawie domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochody niezależnie od tego, czy się w nim pracuje, czy się je wydzierżawia, stąd niezasadne jest uzależnienie doliczenia tego dochodu od faktycznego utrzymywania się z gospodarstwa. Organ powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14.12.2007r sygn. Akt I OSK 321/07. Przytoczył także pogląd wyrażony przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4.09.2008r. w sprawie II SA/Rz 222/08, iż nieuprawianie gospodarstwa nie stanowi podstawy do niedoliczenia dochodu z takiego gospodarstwa do dochodu rodziny. W skardze do WSA w Łodzi skarżący zakwestionował automatyczne doliczanie dochodu z gospodarstwa do dochodu rodziny, zarzucił organowi naruszenie przez organy obowiązków, jakie wynikają z art. 10 §1 k.p.a., wadliwą wykładnie art. 5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż należy przyjąć, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, , na co wskazują przepisy ustawy o podatku rolnym, jak i art. 5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając w ramach tak zakreślonej kognicji sądu zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postępowanie administracyjne stwierdzić trzeba, iż skarga jest zasadna. Podstawę prawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy doliczenia do dochodu w rodzinie skarżącego dochodu z gospodarstwa rolnego. Dla zdefiniowania terminu gospodarstwa rolnego ustawa odsyła do przepisów ustawy o podatku rolnym. I tak w myśl art.. 2 ust.1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia15.11.1984r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz.U. nr 136 poz. 969 ze zmianami) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów podlegających sklasyfikowaniu w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiące własność lub znajdujące się w posiadaniu osoby fizyczne (...), osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Definicja te nie budzi wątpliwości w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy, określającym legalne definicje pojęć którymi posługuje się ustawa, ilekroć w ustawie mowa jest o dochodzie rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód osoby uczącej się to analogicznie dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, dochodem jest także dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego. Z przywołanych wyżej definicji wynika wprost, iż co do zasady ustawodawca posługuje się pojęciem dochodu uzyskanego, a więc realnie nabytego. Świadczą o tym wyraźnie powołane wyżej definicje. Tam, gdzie ustawodawca przewidział inne rozwiązanie, wskazał to wyraźnie w przepisie. Tak na przykład rzecz się ma w przypadku dochodu z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów... (art. 3 pkt 1 lit.b) ustawy), gdyż w tym przypadku dochodem dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych jest dochód deklarowany. Co do zasady zatem, jako podstawę wyliczeń przyjmuje się dochód realny. Różne są natomiast zasady obliczania tego dochodu, w zależności od jego źródeł. W tym też kontekście należy odczytywać unormowanie art. 5 ust. 8 ustawy. Stanowi on, iż przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969). W ocenie sądu odesłanie w tym przepisie do dochodów podanych przez Prezesa GUS oznacza jedynie zunifikowanie sposobu wyliczenia dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, dla uniknięcia trudności, z pewnością związanych z każdorazowym wyliczaniem dochodu indywidualnego gospodarstwa. Domniemanie, fikcja dotyczy zatem jedynie wysokości dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, pod warunkiem że rzeczywiście stanowi ono (gospodarstwo) źródło utrzymania. Przepis ten określa zatem zasady naliczania dochodu z gospodarstwa rolnego, ale nie samoistnie a w powiązaniu z innymi przepisami. Natomiast nie daje on podstawy do przyjęcia tezy, iż ustawodawca wprowadził tym unormowaniem domniemanie, że posiadacz gospodarstwa rolnego uzyskuje z niego dochody. Za taka tezą nie przemawia wykładnia literalna powołanego przepisu. W art. 5 ust. 8 ustawodawca wskazuje bowiem uogólniony sposób wyliczenia dochodu dla osób, które utrzymują się z gospodarstwa rolnego. Kolejność zapisów w cytowanym przepisie wymaga, aby najpierw ustalić, czy gospodarstwo stanowi jakiekolwiek źródło utrzymania rodziny i dopiero w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii przystąpić do wyliczenia dochodu zgodnie z zawartą w przepisie dyspozycją. Warunkiem jednak uwzględnienia dochodu z gospodarstwa jest, w ocenie sądu, aby stanowiło ono źródło utrzymania. Takie rozumienie zapisu art. 5 ust.8 ustawy koreluje również z przytaczanymi we wcześniejszej części uzasadnienia definicjami dochodu, stanowiącymi wszak o dochodzie uzyskanym. Zatem również systemowe założenia ustawy i powiązanie unormowania art.5 ust.8 z definicjami dochodu, zawartymi w art. 3 ustawy, a powołanymi we wcześniejszej części uzasadnienia nie daje podstaw do uogólnienia, iż każdemu posiadaczowi (właścicielowi) gospodarstwa można przypisać dochody.. Definicje te wszak odsyłają do dochodu uzyskanego. W świetle powyższego brak podstaw w ocenie sądu do kategorycznego stwierdzenia, aby intencją ustawodawcy było wprowadzenie domniemania, iż posiadanie gospodarstwa zawsze i bezwarunkowo oznacza uzyskiwanie dochodu. Ustalenie, czy gospodarstwo jest prowadzone, może niekiedy nastręczać trudności natury faktycznej (dowodowej). Podobnie rozstrzygnięcie, kiedy można przyjąć, iż nieprowadzenie gospodarstwa jest na tyle społecznie akceptowalne, iż uzasadnia korzystanie z pomocy społecznej ( w tym świadczeń rodzinnych). Ewentualne trudności legislacyjne nie powinny jednak stanowić przesłanki uzasadniającej stosowanie tak szerokiego domniemania, jak to czynią organy w rozpoznawanej sprawie. Oznaczałoby to przerzucenie nieudolności ustawodawcy na obywatela, co jest niedopuszczalne w państwie prawa. Organ II instancji w swoich rozważaniach odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie I OSK 321/07, w którym NSA stwierdził, iż ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. (LEX nr 401679). Orzeczenie to jednak zapadło na tle odmiennego stanu faktycznego, gdzie przedmiotem rozważań był wpływ umowy dzierżawy gospodarstwa na sposób wyliczania dochodów. Ponadto nawet to domniemanie jest węższe, niż wskazuje organ, bowiem uzależnia uwzględnienie dochodów z gospodarstwa od ustalenia, że w gospodarstwie się pracuje. Podobny do prezentowanego przez sąd w niniejszym składzie pogląd wyraził WSA w Łodzi w wyroku w sprawie II SA/Łd 294/08, w którym tak jak WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 920/07 podkreślono, iż termin "utrzymuje się z gospodarstwa rolnego" oznacza, iż gospodarstwo to jest prowadzone, dostarcza środków utrzymania. Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, iż ustawodawca w art. 5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadził zasadę ujednoliconego liczenia dochodów z gospodarstwa rolnego, o ile gospodarstwo to stanowi źródło utrzymania dla rodziny wnioskodawcy, czyli o ile, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 lit. c zdanie ostatnie ustawy zainteresowany dochód uzyskał. Zasadnie zatem skarżący zarzuca organom niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez rozszerzającą wykładnię pojęcia dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego, co skutkowało pozbawieniem go uprawnień do świadczenia. Trafny jest tym samym zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ bowiem nie dokonał ustaleń, czy skarżący i jego rodzina rzeczywiście prowadzą gospodarstwo rolne, czy dostarcza ono środków utrzymania.. Należy podkreślić, iż powyższe rozważania dotyczą stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji SKO w P. z dnia [...]. Nawet jednak nowelizacja przepisu art. 5 ust.8 ustawy, obowiązująca z dniem 1 stycznia 209 roku, interpretowana na kanwie definicji dochodu z gospodarstwa rolnego, zawartej w art. 3 pkt 1 c ustawy, nie daje podstaw do tezy, iż posiadanie gospodarstwa jest tożsame z uzyskiwaniem dochodów. Tymi istotnymi dla rozstrzygnięcia brakami dotknięte jest postępowanie przed organami zarówno I jak i II instancji, zatem sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu spraw należy ustalić, czy rodzina skarżącego faktycznie prowadziła gospodarstwo rolne i w zależności od wyników ustalenia wyliczyć dochód rodziny stosownie do zawartej wyżej wykładni art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych.