II SA/Łd 101/14

Dnia 24 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę tymczasowej kontenerowej wytwórni mas bitumicznych oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] o odmowie zmiany – przedłużenia terminu – własnej decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę tymczasowej kontenerowej wytwórni mas bitumicznych oraz umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 14 sierpnia 2013 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek A S.A. o zmianę, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a., decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] nr [...], o pozwoleniu na budowę tymczasowej kontenerowej wytwórni mas bitumicznych w miejscowości B., na działkach o numerach ewidencyjnych 216/2 i 491 - tzn. o przedłużenie terminu obowiązywania tej decyzji do dnia 30 czerwca 2016 r. Wnioskodawca podniósł, iż powyższa zmiana jest konieczna ze względu na obowiązujące firmę okresy gwarancji i rękojmi związane z wykonaniem odcinka autostrady A-2. Do wniosku dołączono oświadczenie strony postępowania tj. H. J. - właściciela wskazanych powyżej działek, wyrażające zgodę na przedłużenie na okres 3 lat decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił dokonania zmiany decyzji nr [...] we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił na wniosek A S.A. pozwolenia na budowę tymczasowej kontenerowej wytwórni mas bitumicznych typu LINTEC CSD 3000 z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych 216/2 i 491, położonych w miejscowości B., gm. B.. W decyzji tej określono czas użytkowania powyższej wytwórni mas bitumicznych na okres ok. 3 lat tj. do czerwca 2013 r. Decyzja stała się ostateczna. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył m.in. decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...], w której ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na okres ok. 3 lat - tj. do czerwca 2013 r. Organ stwierdził, że związany jest ustaleniami wydanej przez Wójta Gminy B. decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w treści której wskazano, że inwestycja ma być tymczasowa - do czerwca 2013 r. Zaznaczył, że z informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika, że inwestor zgłosił zakończenie budowy tymczasowej kontenerowej wytwórni mas bitumicznych w dniu 15 lipca 2011 r. i przystąpił do użytkowania w dniu 5 sierpnia 2011 r. Po upływie terminu określonego w decyzji inwestor winien natomiast dokonać rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A S.A. z/s w W., zarzucając rażące naruszenie postanowień art. 107 w zw. z art. 7 i 155 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie uzasadnienia przyczyn, z powodu których organ orzekł na niekorzyść wnioskodawcy. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył prowadzone przez ten organ postępowanie. Jego zdaniem, zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał, że w sprawie właściciel działek, na których posadowiona jest przedmiotowa wytwórnia kontenerowa oraz inwestor, którym jest firma A S.A. - wyrażają zgodę na wnioskowaną zmianę. Za dokonaniem tej zmiany (przedłużeniem terminu użytkowania danej wytwórni) mógłby też przemawiać interes społeczny, jakim jest możliwość skutecznego wywiązania się przez firmę ze zobowiązań z tytułu gwarancji jakości i rękojmi za wady, w związku z udziałem w budowie odcinka autostrady A-2. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie ma dopuszczalnej przez prawo możliwości rozpoznania wniosku inwestora o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., bowiem decyzja ta z końcem czerwca 2013 r. przestała obowiązywać. Stwierdził, że elementem decydującym w sprawie jest zapis w treści decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], że inwestycja określona została jako tymczasowa, zaś na str. 1 decyzji, w punkcie 2 wskazano czas jej użytkowania - do czerwca 2013 r. Inwestor złożył wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. o przedłużenie terminu użytkowania wytwórni dopiero w dniu 14 sierpnia 2013 r., tzn. już po upływie okresu użytkowania wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej dacie nie istniał już przedmiot wniosku, tzn. decyzja Starosty [...] z dnia [...] już nie obowiązywała. Organ dodał, że określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu na który została wydana. Z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Wygaśnięcie decyzji oznacza, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia. W ocenie organu wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej czy też o jej uchylenie może być zatem rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A S.A. z/s w W. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 163 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Nadto, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 8, 11 k.p.a. poprzez podważenie zasady pogłębianie zaufania do organów państwa z powodu pozbawienia skarżącego możliwości dokonania zmiany ostatecznej decyzji; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegającej na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieustaleniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności na nierozważeniu czy istnieje przepis szczególny zgodny z art. 163 k.p.a., który pozwalałby na zmianę decyzji oraz czy zmiana proponowana przez skarżącego w decyzji jest zgodna z istniejącą decyzją ustalającą warunki, co skutkowało przyjęciem przez organy zarówno l jak i II instancji nieprawdziwych ustaleń faktycznych i prawnych; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie wygaśnięcia ex lege decyzji nr [...] wskutek upływu okresu jej obowiązywania, podczas gdy, w przedmiotowej decyzji brak jest wskazania okresu jej ważności, tym samym decyzja ciągle obowiązuje i funkcjonuje w obrocie prawnym; art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej w uzasadnieniu decyzji, skutkujący brakiem możliwości weryfikacji decyzji przez skarżącego oraz utrudnieniem sądowej kontroli tejże decyzji. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Pomimo bowiem błędnego uzasadnienia, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem sprzeciwia się temu przepis szczególny - art. 36 a ustawy Prawo budowlane, który stanowi samoistną postawę do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009r., sygn.akt II OSK 1407/08 i z dnia 15 grudnia 2006r., sygn.akt II OSK 97/06 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 1 lipca 2004r., sygn.akt IV SA 3974/01 w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011r., sygn.akt II SA/Kr 1182/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W treści wniosku strona powołała jako podstawę żądania zmiany decyzji art. 155 k.p.a. i rozważania dotyczące tej podstawy prawnej, stały się przedmiotem analizy organów obu instancji, bez oceny przesłanek z art. 36 a ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie podzielić należy zatem stanowisko strony skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest brakami, jednakże nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jego postawę prawną stanowi bowiem przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do inwestycji, która została zrealizowana, w zakresie rozstrzygnięcia o czasowym okresie użytkowania obiektu, który przed złożeniem wniosku o zmianę upłynął. Zgodnie z treścią art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 – 35 ustawy stosuje się odpowiednio (art. 36a ust.3). Co do zasady, tryb opisany w art. 36 a dotyczy robót niezrealizowanych, co uniemożliwia wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu procesu inwestycyjnego. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013r., sygn.akt IV SA/Po 1147/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011r., sygn.akt II SA/Kr 1182/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakże w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył zmiany rozstrzygnięcia, zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego, lecz okresu użytkowania wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, zakończenie robót budowlanych, nie stało zatem na przeszkodzie wystąpieniu z wnioskiem o zmianę decyzji (por. np. powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011r., sygn.akt VII SA/Wa 1933/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Istotne jest natomiast, że w dacie wnioskowania o zmianę rozstrzygnięcia, dotyczącego okresu użytkowania obiektu, termin określony w decyzji pozwoleniowej ekspirował. Jakkolwiek zatem, wadliwe jest stanowisko Wojewody, jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę, w związku z upływem wspomnianego terminu, wygasła (inwestycja została w całości zrealizowana w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, pozostające w obrocie prawnym), okoliczność wspomniana powoduje, że wniosek o jego przedłużenie, złożony po upływie terminu, uznany być musi za niedopuszczalny. To zaś czyni postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji pozwoleniowej w tym zakresie, bezprzedmiotowym. Obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają bowiem rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązek rozbiórki przedmiotowych, tymczasowych obiektów staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2010r., sygn.akt II SA/Ke 345/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2008r., sygn.akt VII SA/Wa 866/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wprawdzie w decyzji z dnia [...] termin rozbiórki nie został expressis verbis zamieszczony, jednakże określenie okresu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, prowadzi do konkluzji, iż po jego upływie podlegają one rozbiórce z mocy prawa. Skoro zaś obowiązek ten staje się wymagalny, jak wyżej wspomniano, z upływem okresu użytkowania, wnioskowanie o jego przedłużenie, po upływie wspomnianego okresu (zatem gdy aktualny jest już ex lege obowiązek rozbiórki), jest niedopuszczalne. Tym samym też, procedowanie w zakresie zmiany pozwolenia na budowę, winno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, związanych z wadliwością decyzji pozwoleniowej wskazać natomiast należy, że przedmiotowe postępowanie nie służy weryfikacji ani ocenie decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Jak wspomniano, jest ona ostateczna i pozostaje w obrocie pranym. Kwestia prawidłowości określenia okresu użytkowania obiektu, na którego wzniesienie zezwolono, wykraczała zatem poza ramy niniejszego postępowania. Z treści decyzji pozwoleniowej wynika natomiast, że czas użytkowania tymczasowej kontenerowej wytwórni mas bitumicznych określono "na okres około 3 lat tj. do czerwca 2013r." O ile zatem termin wskazany jako pierwszy - "około 3 lat" jest niedookreślony, o tyle precyzujący go zapis "tj. do czerwca 2013r." nie pozostawia wątpliwości co do okresu użytkowania obiektu. Choć więc zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest błędnie uzasadnione, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ustalony bowiem przez organy, niesporny stan faktyczny pozwala na ocenę, że konkluzja o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, jest trafna. Naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisu art. 36 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nie miało, jak wyżej wskazano, wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ocena ta dotyczy również, sformułowanych w skardze zarzutów procesowych, których uzasadnienie odnosi się w istocie do wadliwych poglądów prawnych, wyrażonych w zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. LS