II SA/Łd 1035/14

Dnia 18 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie przyznania A. S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P., w oparciu o art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił A. S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na niepełnosprawną matkę J. P., opłacania składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne dla osoby pobierającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ wyjaśnił, że strona od dnia 1 czerwca 2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, jednakże decyzja ta wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Strona wystąpiła z wnioskiem o wypłatę świadczenia za lipiec 2013 r. oraz jego kontynuację w następnych okresach. Wobec uzyskania informacji o konieczności złożenia wniosku celem uzyskania prawa do świadczeń opiekuńczych, strona wniosła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Matka skarżącej jest całkowicie niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji, zamieszkuje ze skarżącą, zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 października 2013 r. Organ ustalił, że A. S. była zatrudniona w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. od dnia 1 czerwca 1993 r. do dnia 28 lutego 2011 r. (w tym czasie pobierała świadczenie rehabilitacyjne od 24 maja 2010 r. do 19 listopada 2010 r.) w pełnym wymiarze czasu pracy, a stosunek pracy ustał na podstawie art. 53 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, który określa przypadki uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy w trybie rozwiązania umowy bez wypowiedzenia przez pracodawcę. Stwierdził, że A. S. nie spełnia warunku do przyznania żądanego świadczenia, gdyż w jej przypadku nastąpiło ustanie zatrudnienia nie zaś rezygnacja z zatrudnienia. Nadto, wnioskodawczyni nie spełnia kolejnego wymogu, określonego w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki wynosi 723,99 zł miesięcznie i przekracza kwotę 623 zł, wskazaną w powyższym przepisie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. stwierdziła, że decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca, ponieważ narusza prawa obywatelskie uregulowane Konstytucją RP w zakresie, zasady zaufania do państwa i prawa, zasady ochrony praw nabytych, pozbawia ją jedynego źródła dochodu i prawa do ubezpieczenia zdrowotnego, które nabyła od czerwca 2011 r. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką J. P. na podstawie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne z dnia 21 czerwca 2011 r. z tytuły rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w celu pełnienia tej opieki. Podkreśliła, że nadal opiekuje się chorą matką. Wyjaśniła, że w związku z powiadomieniem jej o wygaszeniu decyzji, na podstawie której nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zwróciła się o kontynuację przyznanego świadczenia. Powołując się na złożony przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosek skierowany do Trybunału Konstytucyjnego zwróciła się o pomoc w jej sprawie. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że podniesiona w odwołaniu kwestia naruszenia przez ustawodawcę zasady zaufania do organów państwa, zasady ochrony praw nabytych i naruszenie Konstytucji RP będzie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy, zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm., dalej: u.ś.r.), przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 16a ust. 2 uśr specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. 623 zł). Zdaniem organu rozstrzyganie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wymaga analizy pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zrezygnować z zatrudnienia można wówczas, gdy takie zatrudnienie się posiadało do czasu podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Stwierdził, że znaczenie terminu "rezygnacja" oznacza "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś, zaniechanie czegoś, ustąpienie", co oznacza, że unormowanie ustawy pomija przesłankę nie podejmowania zatrudnienia. W konsekwencji Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w przypadku A. S. brak jest spełnienia powyższej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymaganej przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. Jej ostatni stosunek pracy został rozwiązany z dniem 28 lutego 2011 r. Już tylko ta okoliczność przesądza o braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto, przekroczone zostało ustawowe kryterium dochodowe. Z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego o dochodach osób fizycznych za 2011 r., zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. o wysokości składki na ubezpieczenia zdrowotne J. P. odprowadzonej w 2011 r. oraz oświadczenia skarżącej o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wynika, że dochód J. P. za 2011 r. wyniósł 17.375,68 zł. Według wyliczenia 20.469,00 zł (dochód) - 1.251,00 zł (podatek należny) - 1.842,32 zł (składka na ubezpieczenie zdrowotne) = 17.375,68 zł. Dochód A. S. za 2011 r. wyniósł 3.671,68 zł; według wyliczenia 4.755,00 zł (dochód) - 355,32 zł (składki na ubezpieczenie zdrowotne) - 728,00 zł (składki na ubezpieczenia społeczne) = 3.671,68 zł; dochód ten jest dochodem utraconym, o jakim mowa w art. 3 pkt 23 lit. c) u.ś.r., którego stosownie do art. 5 ust. 4 u.ś.r. nie uwzględnia się w dochodzie rodziny. Przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w przeliczeniu na osobę wyniósł zatem 723,99 zł (17.375,68 zł : 12 miesięcy : 2 osoby = 723,99 zł), a więc przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy, od którego uzależnione jest nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kwotę 623,00 zł o kwotę 100,99 zł. Organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, które w tym przypadku zostało przekroczone, jak również ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W tej sytuacji zasadnie zatem uznał organ I instancji, iż skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego, niezależnie od innych okoliczności występujących w sprawie związanych ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Zaznaczył, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wyraźny i bezwzględny określają warunki i sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wyłączenie uznania administracyjnego w sprawach o świadczenia rodzinne oznacza, że organ prowadzący sprawę ma obowiązek wydać decyzję odmowną w każdym przypadku niespełnienia wymogów, od których zależy przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczeń opiekuńczych. Dlatego uznał, że argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. powieliła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazała, że należy do grupy osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, na mocy przepisów niezgodnych z Konstytucją (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16a ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) tj. kwoty 623 zł. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką J. P., całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Spełniona została zatem przesłanka niepełnosprawności. Natomiast w ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż nie została spełniona przesłanka kryterium dochodowego warunkująca uzyskanie wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do kwestii kryterium dochodowego przypomnieć należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Na gruncie ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy), a dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a ustawy). Przez okres zasiłkowy należy rozumieć okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustawy). W niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że wniosek został złożony w dniu 30 sierpnia 2013 r., a więc na okres zasiłkowy od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r., to organy zasadnie ustalając sytuację finansową rodziny skarżącej wzięły pod uwagę dochody z 2011 r. Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy wyliczyły dochód przypadający na osobę w rodzinie w roku kalendarzowym 2011 r., który wyniósł 723,99 zł. W sprawie nie ma zastosowania również art. 16a ust. 3 ustawy, bowiem łączny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą do specjalnego zasiłku o kwotę 100,99 zł tzn. przewyższa kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, wynoszącemu 77 zł. Wobec tego uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie zostało przekroczone kryterium dochodowe. Odnośnie kryterium dochodowego wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 konstytucji. Trybunał wskazał w uzasadnieniu wyroku, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest formą subsydiarnej pomocy udzielanej przez państwo osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i że pomoc ta - dzięki zastosowaniu kryterium dochodu – może być kierowana do osób, które nie są w stanie samodzielnie podołać ciążącym na nich obowiązkom. Tak więc Trybunał Konstytucyjny zaakceptował to, że udzielenie przez państwo pomocy w postaci przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego może być uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Powoływany z kolei przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 nie mógł odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu, bowiem odnosił się do norm prawa intertemporalnego dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organów co do wykładni pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dokonanej przez organy administracji w niniejszej sprawie. Warto bowiem wskazać, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne na mocy decyzji organu I instancji z dnia 11 lipca 2011 r. właśnie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym, skoro skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie poprzednio obowiązującego przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to w tym konkretnym przypadku rezygnacja z zatrudnienia nie powinna być rozumiana inaczej niż przed nowelizacją przepisów ustawy. W niniejszej sprawie przesądzające dla odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego okazało się jednak przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego. Świadczenie to może być bowiem przyznane jedynie w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. ls