II SA/Łd 1042/11

Dnia 18 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 roku wniosku Stowarzyszenia "A" w Ł. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sprawy ze skargi A. Z. i R. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. p o s t a n a w i a: - odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia "A" w Ł. W dniu [...] Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A. Z. i R. Z. W dniu 17 listopada 2011r. Stowarzyszenie A w Ł. złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Stowarzyszenie wezwało Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą z dnia [...], ale nie otrzymało jeszcze odpowiedzi na to wezwanie. Zdaniem wnioskodawcy nie zmienia to faktu, że jako stowarzyszenie zwykłe w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 79, poz. 855 ze zm.) zostało założone przez mieszkańców i właścicieli nieruchomości z Ł. w celu obrony interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Zgodnie z § 2 ust. 1 regulaminu działalności celem Stowarzyszenia jest obrona interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości. W myśl § 2 ust. 2 regulaminu prowadzi ono działalność w szczególności: w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa, a zwłaszcza prawa miejscowego dotyczącego terenu działania Stowarzyszenia. Terenem działania Stowarzyszenia jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej, w tym miasto Łódź ( § 3 ust. 1 regulaminu). W celu realizacji celu Stowarzyszenie może występować do sądów i innych organów państwa z wnioskami o wszczęcie postępowania i przyłączać się do toczących się postępowań dotyczących praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości ( § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu). Na rozprawie w dniu 18 listopada 2011r. skarżący przyłączył się do wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 33 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Unormowanie to odnosi się przede wszystkim do osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym jako strona. W art. 25 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił, że zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określono, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 września 2011r., sygn. akt II OZ 735/11 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez wnioskodawcę od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2011r., sygn. akt II SA/Łd 292/11 zapadłego w analogicznej sprawie, z powyższego wynika, iż tryb postępowania w sprawie uchwalenia i zmiany studium zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie kwestia ta była uregulowana na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Na gruncie tej ustawy podkreślano bowiem, iż procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a. - por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 215/04, LEX nr 174009 oraz postanowienie NSA z 19 lutego 2008r., sygn. akt II OZ 104/08). W uzasadnieniu cytowanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro procedura uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską w Ł. nie była określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, to nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres regulowała ustawa w oparciu, o którą przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie, tzn. u.p.z.p. Odrębność tego postępowania dotyczy podjęcia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak też wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać zatem należy, iż w postępowaniu dotyczącym zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się - co do zasady - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie traktując tego postępowania jako postępowania administracyjnego, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. A zatem co do zasady uznać należy, iż na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego, jakie toczy się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie, jaka toczy się przed sądem, spełnił wymagania określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 80). Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotowy wniosek, argumentację tę w pełni podziela. W uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie powołało się wyłącznie - i to w sposób dość ogólny - na opisany wyżej cel, w jakim zostało powołane. Nie wykazało jednakże, iż uchwała w sprawie studium będzie wprost dotyczyła jego praw i obowiązków. Nie wskazało również przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swoje żądanie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy natomiast sposobu rozpatrzenia konkretnych uwag zgłoszonych przez skarżących, które dotyczyły nieruchomości stanowiącej ich własność. Stwierdzić poza tym trzeba, że studium jest przede wszystkim aktem kształtowania polityki przestrzennej gminy, w którym określa się jej kierunki, zasady oraz obszary, na których ma być ona realizowana, co wynika z treści art. 10 u.p.z.p. Natomiast w art. 9 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca w sposób kategoryczny określił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie jest więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej bowiem są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1) oraz akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (ust. 2). Z § 2 ust. 1 przedłożonego regulaminu działalności wynika wprawdzie, że celem Stowarzyszenia jest obrona interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości, przede wszystkim z obszaru Lasu [...] i jego otuliny, lecz w jego § 2 ust. 2 sprecyzowano, że Stowarzyszenie prowadzi działalność w szczególności: w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa, a zwłaszcza prawa miejscowego dotyczącego terenu działania stowarzyszenia, a także w celu zmiany prawa, a zwłaszcza prawa miejscowego w kierunku umożliwienia zrównoważonego rozwoju terenu działalności stowarzyszenia. Stowarzyszenie prowadzi też swoją działalność w celu: upowszechniania aktywnej turystyki, rekreacji i wypoczynku, ochrony przyrody i środowiska naturalnego człowieka, zapewnienia ładu przestrzennego i zagospodarowania przestrzennego, uwzględniającego interes mieszkańców i właścicieli nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem sądu, trudno uznać, że zgłoszenie udziału Stowarzyszenia w charakterze uczestnika postępowania uzasadnia w tym wypadku zakres jego statutowej działalności, skoro zaskarżona uchwała nie dotyczy aktu prawa miejscowego ani też żadnego innego aktu stanowiącego źródło powszechnie obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. A.D.