II SA/Łd 1044/11

Dnia 27 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 roku wniosku Stowarzyszenia A w Ł. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Stowarzyszenia A w Łodzi. K. P., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności owej uchwały w całości. Rada Miejska w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżący nie wskazał konkretnych przepisów, sposobu oraz zakresu naruszenia jego interesu prawnego. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012r. przedstawiciel Stowarzyszenia Obrony A w Ł. złożył wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie ze skargi K. P. w charakterze uczestnika postępowania. Stowarzyszenie wniosło nadto o połączenie do łącznego rozpoznania sprawy niniejszej ze skargami innych podmiotów na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Z uzasadnienia złożonego na rozprawie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wynika, że Stowarzyszenie wezwało Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia [...], ale nie otrzymało jeszcze odpowiedzi. Jednakże w ocenie Stowarzyszenia okoliczność ta pozostaje bez wpływu, gdyż jako stowarzyszenie zwykłe w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) zostało założone w celu obrony interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Stowarzyszenie podkreśliło, iż zgodnie z § 2 ust. 1 regulaminu jego działalności, celem stowarzyszenia jest obrona interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości, a zgodnie z § 2 ust. 2 tego regulaminu prowadzi ono działalność w szczególności: w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa, a zwłaszcza prawa miejscowego dotyczącego terenu działania stowarzyszenia, którym stosownie do § 3 ust. 1 regulaminu jest teren miasta Łodzi. Uzasadniając wniosek o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w sprawie zaznaczono, iż jak zostało to określone w § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu, w celu realizacji celu stowarzyszenie może występować do sądów i innych organów państwa z wnioskami o wszczęcie postępowania i przyłączać się do toczących się postępowań dotyczących praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Nadto przedstawiciel Stowarzyszenia oświadczył na rozprawie, iż mimo złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Rady Miejskiej w Ł. w przedmiocie zaskarżonej uchwały, Stowarzyszenie nie wniosło odrębnej skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie posiadało własnego interesu prawnego. Skarżący K. P. przyłączył się do powyższego wniosku, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku oraz dodał, że w sprawie złożonego przez Stowarzyszenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa została podjęta uchwała negatywna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek Stowarzyszenia A w Ł. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie bowiem do przepisu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Z kolei w przepisie art. 25 § 4 p.p.s.a. ustawodawca sprecyzował, iż organizacje społeczne mają zdolność sądową, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W świetle regulacji wyżej przywołanego przepisu, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Jak podkreślono w orzecznictwie sadowoadministracyjnym ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 stanowi, iż na terenie gminy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy, do których tez należy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 9 tej ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z powyższego, tryb postępowania w sprawie, uchwalenia i zmiany studium zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny chociażby w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2008r., sygn. akt II OZ 1310/08 oraz z dnia 19 lutego 2005r., sygn. akt II OSK 17/08 dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Podobnie kwestia ta była uregulowana na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdzie podkreślano, iż procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a. - por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., Sygn. akt OSK 215/04, LEX nr 174009 oraz postanowienie NSA z 19 lutego 2008 r. sygn. akt II OZ 104/08). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż skoro procedura uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską w Ł. nie była określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, to nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres regulowała ustawa w oparciu, o którą przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie - tzn. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy podjęcia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak też wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać zatem należy, iż w postępowaniu dotyczącym zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie traktując tego postępowania jako postępowania administracyjnego, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. A zatem co do zasady uznać należy, iż na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego jakie toczy się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie jaka toczy się przed sądem spełnił wymagania określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 80). Prezentowane powyżej stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w analogicznej sprawie postanowieniem z dnia 2 września 2011r., sygn. akt II OZ 735/11 oddalił zażalenie Stowarzyszenia A w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2011r., sygn. akt II SA/Łd 292/11, odmawiające dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Zatem z tych względów argumentacja Stowarzyszenia oparta na wykazaniu, iż podstawą skargi jest ochrona ogólnie rozumianego interesu publicznego oraz praw mieszkańców i właścicieli nieruchomości z obszaru B i jego otuliny nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi K. P., którego interes prawny koncentruje się wokół obszaru na którym położone są nieruchomości należące do skarżącego tj. przy ulicy C i ulicy D w Ł. Oznacza to, że przepis art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt, bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. j.m.