II SA/Łd 1044/13

Dnia 9 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi R. L. i J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), stwierdził że odwołanie wniesione przez J. L. i R. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. z dnia [...] nr [...], nakazującej J. L. i R. L. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina, w związku z rozbudową budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr 2999/12, położonej w miejscowości F., przy ul. A 20, gminie I., do wymiarów 6,10m x 4,90 m, w celu doprowadzenia do zgodności z przedłożoną oceną techniczną z miesiąca sierpnia 1997r., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] nr [...], jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona pełnomocnikowi J. L. i R. L. w dniu 6 maja 2013r. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 20 maja 2013r., który to dzień nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Tymczasem odwołanie zostało złożone w dniu 10 czerwca 2013r., a zatem po upływie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Powyższe postanowienie R. L. i J. L., zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając mu naruszenie 134 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu, pomimo że kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postanowieniu tego samego organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o nakazie rozbiórki przez J. L. i R. L. dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina w związku z rozbudową budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr 2999/12 położonej w gminie I., w miejscowości F. przy ul. A 26. Przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi małżonków L. w dniu [...]. Następnie w dniu 20 maja 2013r. odwołanie od decyzji zostało nadane za pośrednictwem placówki pocztowej operatora publicznego na dotychczasowy adres Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. na adres ul. B 30 w T., ten sam, na który skierowano pierwsze odwołanie wniesione przez pełnomocnika w sprawie w przedmiocie samowoli budowlanej małżonków L. W dniu 4 czerwca 2013r. list polecony skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. został zwrócony do nadawcy, tj. do pełnomocnika odwołujących się małżonków L. z informacją, iż adresat wyprowadził się z dotychczasowej siedziby przy ul. B 30. Pismem z dnia 10 czerwca 2013r., a zatem z zachowaniem wymaganego prawem 7 - dniowego terminu, pełnomocnik małżonków L. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszo instancyjnej podnosząc, iż uchybienie temu terminowi nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez wnoszącego. W efekcie tegoż wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił, na mocy postanowienia z dnia [...] nr [...], przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], wskazując, że okoliczności, na które powołał się pełnomocnik małżonków L., nie spełniają warunku braku winy w uchybieniu terminu. W tym samym dniu organ wydał także zaskarżone postanowienie nr [...] stwierdzające, iż odwołanie od decyzji nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo że przedmiotową kwestię rozstrzygnął także w postanowieniu nr [...]. Zdaniem skarżących jeżeli odwołanie wniesiono po terminie wraz z wnioskiem o jego przywrócenie, a organ rozpoznający wniosek uzna go za zasadny, rozstrzyganie przez ten organ na podstawie art. 134 k.p.a. o wniesieniu odwołania po terminie jest całkowicie zbędne. W taki sam sposób, zdaniem skarżących winien zachować się organ w sytuacji, gdy odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu, lecz wraz z nim złożono wniosek o jego przywrócenie, a organ odmówił zasadności temuż wnioskowi. Jest bowiem oczywistym, iż merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu wchodzi w rachubę jedynie wtedy, gdy temu terminowi uchybiono bez względu na fakt, czy inne okoliczności uzasadniające przywrócenie tego terminu zostaną przez organ uwzględnione, czy też nie. Jeżeli organ rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu uznaje go za zasadny, czyni to przecież po wszechstronnym rozważeniu okoliczności i w wyniku ustalenia, że do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania doszło, lecz z przyczyn niezawinionych przez odwołującego się. Jeżeli zaś organ rozpatrujący wniosek o przywrócenie terminu nie uznaje go za zasadny, czyni to po wnikliwym i wyczerpującym rozważeniu wszystkich okoliczności i także w rezultacie ustalenia, że do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania doszło, lecz nie uprawdopodobniono braku po stronie odwołującego się winy w tym uchybieniu. Skarżący wskazali, iż w ich ocenie wydanie w każdym z powyższych przypadków dodatkowo postanowienia o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu jest w istocie ponownym rozstrzyganiem tej samej kwestii, której rozpoznanie zostało już skonsumowane w postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu albo o przywróceniu terminu. Zwrócili uwagę na fakt, iż na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu wniesiona może zostać skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a jeżeli sąd ten uzna argumentację skarżącego bądź skarżących i uchyli takie postanowienie, zaś organ administracji, uwzględniając wskazówki i wytyczne Sądu termin do wniesienia odwołania przywróci, to winien on wstrzymać się z merytorycznym rozpatrzeniem tegoż odwołania, aż do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego odrębnego postanowienia stwierdzającego w oparciu o art. 134 k.p.a. wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, albowiem postanowienie takie skutkuje koniecznością nierozpatrywania merytorycznie wniesionego odwołania, co może mieć wpływ nie tylko na dalszy bieg, ale również na wynik sprawy. Innymi słowy, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu wniesienia odwołania i organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu wniesienia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a.), wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania, albowiem postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił przepis art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu przypomnieć należy, że wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w ramach regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 k.p.a.). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Wydanie zatem decyzji przez organ i wysłanie na adres wskazany przez stronę winno doprowadzić do jej doręczenia, przy czym doręczenie w swych skutkach oznacza rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do złożenia odwołania. Bezspornym w sprawie jest fakt, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji zostało dokonane w dniu 6 maja 2013r., na adres działającego w imieniu skarżących pełnomocnika. Potwierdza to znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru – k 207. Sporną natomiast pozostaje kwestia, stanowiąca kluczowy argument rozpoznawanej skargi, czy gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia i organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu wniesienia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a.), wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądowym prezentowane są odmienne poglądy odnośnie dopuszczalności wydania na podstawie art. 134 postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi wniesienia odwołania, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa (na podstawie art. 59 § 2) wniosek o przywrócenie terminu wniesienia odwołania i organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia go. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 września 2008r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1490/07 (ONSA WSA 2009, nr 3, poz. 55), w takiej sytuacji wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W innych jednak orzeczeniach a także w piśmiennictwie prezentowany jest odmienny pogląd, że w opisanej sytuacji organ odwoławczy uprawniony jest do wydania dwóch postanowień, a mianowicie rzeczonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 151/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl, A. Wróbel, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 19, Lex 2013). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela drugi ze wskazanych poglądów, że w przypadku zaistnienia uchybienia terminu ustawodawca nałożył na organ odwoławczy jednoznaczny obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, działanie organu nie jest zależne od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania po terminie. Regulacja ta stanowi wprost, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Literalne odkodowanie zawartej w nim normy prawnej nie pozwala na jakiekolwiek inne zachowanie organu poza wydaniem aktu procesowego zawierającego stwierdzenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zaniechanie w postaci niewydania postanowienia o uchybieniu terminu może się spotkać z zarzutem bezczynności organu odwoławczego. Zostało bowiem złożone odwołanie, które nie zostało załatwione, co jest równoznaczne z niezakończeniem postępowania odwoławczego. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie jest indywidualnym aktem administracyjnym kończącym postępowanie odwoławcze. Wniesione odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie poprzez wydanie decyzji lub procesowo poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011r., w sprawie o sygn. akt II OSK 272/10, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010r., w sprawie o sygn. akt I OSK 521/10, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 120/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odrębny przedmiot rozstrzygnięcia oraz różnica trybu weryfikacji uzasadnia wykładnię art. 134 k.p.a., która przesądza o obowiązku organu odwoławczego wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania po wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 505) Zatem uznać należy, iż ostateczny charakter postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w toku postępowania administracyjnego nie stoi na przeszkodzie wydaniu tegoż postanowienia w przypadku wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nawet bezpośrednio po wydaniu ostatnio powołanego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 151/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wbrew zarzutom skargi, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, za niewadliwe uznać należy wydanie zaskarżonego postanowienia (nr [...]) stwierdzającego uchybienie terminu jako kolejnego, po uprzednim wydaniu postanowienia (nr [...]) odmawiającego przywrócenia terminu. Konsekwentnie zasadne jest stwierdzenie organu, iż skarżący nie dotrzymali czternastodniowego terminu do złożenia odwołania, który upłynął w dniu 20 maja 2013r., skoro odwołanie zostało złożone w organie pierwszej instancji dopiero w dniu 10 czerwca 2013r. Należy podkreślić, że kwestionowana w odwołaniu decyzja organu pierwszej instancji zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Pouczenie to wskazywało, iż odwołanie należy skierować do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Wprawdzie, jak wskazano to wyżej, wniesione przez skarżących odwołanie zawierało wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, jednak nie podlega on rozpoznaniu w przedmiotowej sprawie, podobnie jak skarga na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], którym odmówiono skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia tegoż odwołania, a która to skarga wraz z okolicznościami warunkującymi jej rozstrzygnięcie, została rozpoznana przez sąd odrębnie. W tak ustalonym stanie faktycznym, w szczególności wobec tego, że uchybienie terminu było niewątpliwe, organ drugiej instancji był zobligowany do stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Mając zatem na uwadze, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej, uznać należało zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, czego konsekwencją jest oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., przedmiotowej skargi. A. P.