II SA/Łd 1044/15

Dnia 8 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 14 grudnia 2012 roku nr XXXII/262/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - Miasta Radomsko stwierdza nieważność § 4 i § 21 zaskarżonej uchwały. LS W dniu 14 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Radomsku, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 391), dalej w skrócie "u.c.p.g." oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XXXII/262/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – Miasta Radomsko. Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 14 grudnia 2012 r. nr XXXII/262/12, zarzucając podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. przez: nałożenie w § 4 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz śliskości chodnika; wprowadzenie w § 21 ust. 1-2 obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów - wyprowadzanie psa na uwięzi, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne - w kagańcu oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie gminy - Miasto Radomsko. W motywach skargi Prokurator podkreślił, że Rada Miejska w Radomsku wydając przepis prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej zobowiązana była ściśle do uwzględniania wytycznych zawartych w upoważnieniu. Zdaniem skarżącego postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanowionych w nim nakazów czy zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny, gdyż tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Tym samym - w ocenie Prokuratora Rejonowego - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnosząc się do treści § 4 skarżący podniósł, że Rada Miejska w Radomsku nałożyła na właścicieli nieruchomości nowe dodatkowe obowiązki, które nie wynikają z treści ustawy, co stanowi istotne naruszenia prawa. Jednocześnie skarżący wskazał, że uregulowanie dotyczące obowiązku należytego utrzymania pojemników na odpady stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W zakresie § 21 regulaminu Prokurator Rejonowy wskazał, że brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej dla rady do ustanowienia obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów - wyprowadzanie psa na uwięzi, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne - w kagańcu oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie gminy - Miasto Radomsko. Skarżący podniósł, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, czy obowiązku prowadzenia ich na uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. W jego ocenie wprowadzenie w regulaminie kwestionowanej regulacji jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym również właścicielom zwierząt domowych. Skarżący nadmienił również, że zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej rada gminy winna uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Z powyższych względów Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy § 4 i § 21 ust.1-2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radomsku wniosła o jej uwzględnienie, wskazując, że § 4 oraz § 21 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo. Jednocześnie zaznaczyła, że nowy regulamin utrzymania czystości, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Radomsku nr XII/64/15 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - Miasto Radomsko, nie narusza przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano uchwałę nr XXXII/262/12 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – Miasta Radomsko, będącą niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. W myśl art. 4. u.c.p.g. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2). Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 (Lex nr 1291950), 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 (Lex nr 597353), Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13 (Lex nr 1414568), 3 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 507/13 (Lex nr 1382963), Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 238/13 (Lex nr 1316984), Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14 (Lex nr 1519836), Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1299/10 (Lex nr 752008), Łodzi z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 239/10 (Lex nr 667661). Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (publ. G. Prawna 2014/175/7). Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W rozpoznawanej sprawie sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały podzielił stanowisko Prokuratora i doszedł do przekonania, że Rada Miejska w Radomsku w przepisach § 4 i § 21 zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Bezspornie w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do sformułowania w § 4 regulaminu dodatkowych obowiązków ewidentnie nie wynikających z przepisów rangi ustawowej. Regulamin, co niewątpliwie umknęło uwadze organu uchwałodawczego, może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez: odgarnianie śniegu i błota pośniegowego w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych, pojazdów oraz nie utrudniające spływu wody do kanalizacji deszczowej, a także w odległości co najmniej 0,5m od pni drzew; usuwanie śliskości wyłącznie poprzez posypywanie chodnika środkiem uszorstniającym, w szczególności piaskiem; zakaz usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników na jezdnię i do kratek kanalizacji deszczowej czy też poprzez wskazanie powierzchni chodnika zależnej od jego szerokości oraz usytuowania, którą właściciel zobligowany jest oczyścić. Utrzymywanie porządku na innych terenach publicznych należy do wyłącznego obowiązku gminy, co wprost wynika z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.c.p.g. W regulaminie nie powinno się także dokonywać powtórzeń obowiązków wynikających wprost z ustawy, a tym bardziej nakładać innych, ponad ustawowych obowiązków. Regulamin ma za zadanie uszczegółowić jedynie te obowiązki, które zostały wskazane w ustawie. Natomiast sporny § 4 nie tylko nakłada dodatkowe obowiązki, lecz nie określa ponadto w jaki sposób obowiązki te mają być wykonane. Regulamin mówi bowiem o uprzątnięciu zanieczyszczeń w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, nie precyzując przy tym na czym to uprzątnięcie ma polegać – czy ma to być odgarnięcie zanieczyszczeń w wyznaczone miejsce na chodniku, czy uprzątnięcie ich do specjalnie do tego przeznaczonych kontenerów, czy też preferowany jest inny sposób. Trudno zaś oczekiwać, by właściciel nieruchomości "odgarniał" zanieczyszczenia na jego własną nieruchomość, ponadto, w świetle już powołanego art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy, to gmina ma obowiązek odebrać zanieczyszczenia z chodników, uprzątnięte przez właścicieli nieruchomości. Na tle przywołanych unormować rodzi się zasadnicze pytanie - co właściciel nieruchomości ma zrobić z uprzątniętymi z chodnika zanieczyszczeniami. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się już tutejszy sąd. Dla przykładu warto tu przywołać wyroki z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1117/15, 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1114/15, 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 651/15, 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 386/15, 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 692/15, 13 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 527/13 (wszystkie dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Miejska w Radomsku uchwaliła obszerny § 21, stanowiąc w nim szereg obowiązków adresowanych do właścicieli zwierząt domowych wykraczających poza zakres delegacji ustawowej. Mianowicie organ gminy sprzecznie z definicją legalną pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia w głównej mierze psy, którym poświęca zasadniczą część regulacji § 21, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich różnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy. Poza tym uchwałodawca nie dostrzegł, że przepis rangi ustawowej określa jako adresatów obowiązków wymagających sprecyzowania w regulaminie osoby utrzymujące zwierzęta, którymi niekoniecznie muszą być ich właściciele. Według sądu brak jest podstaw prawnych do nakładania na właścicieli psów obowiązku ich oznakowania znaczkiem identyfikacyjnym i rejestracji psa w urzędzie w określonym terminie, ponieważ rzeczone obowiązki regulowane są innymi aktami normatywnymi i wynikają między innymi z przywołanej wyżej ustawy o ochronie zwierząt, z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.), czy wreszcie z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 849). Poza tym zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że zwolnienie psa z uwięzi, ale z nałożonym kagańcem jest możliwe w miejscach mało uczęszczanych i tylko wtedy, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia, z wyłączeniem psów ras uznawanych za agresywne. Wprowadzając zapis tej treści organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto użyty w nim zwrot "miejsca mało uczęszczane" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są unormowania regulaminu zabraniające wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, w szczególności lecznice, wystawy. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zauważa się także, że podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przepisy tej ustawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13, Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 153/14, Łodzi z dnia: 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 692/15, 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 434/15, 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1114/15, 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1117/15 – dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zupełnie abstrakcyjny, bo nieprecyzyjny i dający możliwość interpretowania na wiele sposobów jest ponadto nałożony na właścicieli zwierząt domowych obowiązek dołożenia wszelkich starań, aby nie dopuścić do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Zagadnienia dotyczące immisji, co ewidentnie umknęło uwadze organu gminy, normuje art. 144 Kodeksu cywilnego, zaś zakłócanie spokoju i spoczynku nocnego § 51 Kodeksu wykroczeń. Podsumowując, sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała dotknięta jest wadą nieważności w § 4, § 21. Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ał