II SA/Łd 1053/12

Dnia 21 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 roku sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania G. K. świadczenia pielęgnacyjnego na męża R. K. W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2012r. G. K. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), art.20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 298, poz. 1769) odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia podnosząc, iż osoba wymagająca opieki nie może pozostawać w związku małżeńskim, jeżeli współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołanie wniosła G. K. wskazując, iż mąż ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga całodobowej opieki, gdyż jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Podkreśliła również trudną sytuację materialną podnosząc, iż jedynym dochodem jest renta chorobowa męża. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odwołanie za niezasadne i utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie wyjaśniło, iż zgodnie z wolą ustawodawcy w celu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego muszą być spełnione następujące warunki: 1. osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje żadnej pracy; 2. osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Następnie Kolegium podniosło, iż uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługują osobie pozostającej w związku małżeńskim. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy współmałżonek ma także orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i nie może sprawować opieki nad mężem (żoną) - wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i Opiekuńczy (Dz.U. z 2012r., poz. 788 ze zm., w skrócie K.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku rodzica (lub rodziców) jest to dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji podkreślił, iż wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie. Natomiast G. K. tych przesłanek nie spełnia, wobec czego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem pani G. K. nie przysługuje. Kolegium dodało, iż przepisy prawa określające warunki przyznania świadczenia i zasady jego wypłaty zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób kategoryczny i jednoznaczny, nie przewidując żadnych wyjątków i nie dając możliwości organom administracji publicznej orzekania na podstawie uznania administracyjnego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniosła G. K. podnosząc, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Skarżąca wyjaśniła, iż jej mąż ma znaczny stopień niepełnosprawności, który wymaga stałej opieki całodobowej. Ma znacznie naruszoną sprawność organizmu, gdzie nie możliwe jest, aby sam egzystował, gdyż nie jest w stanie wykonywać podstawowych czynności takich jak golenie, kąpanie czy wykonanie czynności fizjologicznych. Dodatkowo jego funkcjonowanie utrudniają problemy psychiczne, które nie pozwalają zostawić go samego na chwilę. Skarżąca dodała, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Przepracowała 34 lata, opiekuje się sama mężem, gdyż nie ma już najbliższych, którzy mogliby jej pomóc. W tej sytuacji nie może podjąć żadnej pracy. Nie może zostawić męża bez opieki, z którym mieszka sama. Razem z mężem utrzymują się z jego renty chorobowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ustawa rozstrzyga o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm., dalej jako k.r. i op.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje ona lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad (...) osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wynika zaś, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organy wykluczyły skarżącą – małżonkę osoby niepełnosprawnej – z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, stosując literalną wykładnię przepisu art. 17 ust.5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyraziło przy tym pogląd, że cytowany art. 17 ust.5 pkt 2 lit. "a" ustawy ustanawia ogólna regułę, że małżonkowie nie należą do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepozostawania w zatrudnieniu z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Taka interpretacja powołanej normy jest jednak nieuprawniona. Przywołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r. i op., traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim nowego małżonka (przed innymi członkami rodziny osoby wymagającej opieki), który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Unormowania art. 17 ust.5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem odczytywać jako przepis szczególny, wskazujący na odstępstwa od ogólnych przesłanek określających uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ujętych w ustępie pierwszym tegoż artykułu. Jak wynika z przytoczonej wcześniej treści art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako regułę wprowadzono przyznanie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które nie podejmują pracy zarobkowej dla sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem czy innym członkiem rodziny, o ile w myśl kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży na nich obowiązek alimentacyjny. Bez wątpienia małżonek jest członkiem rodziny, ciąży też na nim obowiązek alimentacyjny. Podkreślić przy tym należy, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r. i op., jak i z treści jego art. 23 i art. 27, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08). Prowadzi to do wniosku, że uprawnienie małżonka osoby niepełnosprawnej do świadczenia pielęgnacyjnego można wywieźć z prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast z ust.5 pkt 2 lit. "a" tej ustawy wynika, że z chwilą zawarcia związku małżeńskiego przez niepełnosprawnego, dotychczas sprawująca tę opiekę osoba, pobierająca to świadczenie traci do niego prawa właśnie na rzecz małżonka, o ile ten spełni pozostałe przesłanki z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. Jest równie zgodna z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. w sprawie sygn. akt P. 27/2007. Trybunał, orzekając wprawdzie w nieco innym stanie prawnym stwierdził, że niezgodne z art. 31 Konstytucji jest takie ograniczenie kręgu osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które pomija osoby, które rezygnują z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Pogląd ten wskazuje kierunek wykładni obecnie obowiązujących uregulowań w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych. W konsekwencji brak było podstaw do wykluczenia skarżącej z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, bowiem uprawnienie to wywieźć należy wprost z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Błędna - jak wykazano wyżej - wykładnia prawa materialnego spowodowała wydanie wadliwych decyzji, które należy wyeliminować z obrotu prawnego. Z uwagi jednak na to, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego, zaś stan faktyczny sprawy jest niesporny, dla wyeliminowania wadliwości rozstrzygnięć wystarczającym jest uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania i zaprezentowaną wykładnię przepisów prawa materialnego. LS