II SA/Łd 1060/13

Dnia 5 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 roku sprawy ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J. R., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] w całości i postanowił wyjaśnić treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] w ten sposób, że nakaz rozbiórki budynku magazynowego wraz z utwardzonym przed nim terenem, na nieruchomości przy ul. A nr 54 w Ł., nie obejmował nakazu przywrócenia poprzedniego stanu niwelacji terenu. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] roku, nakazał T. i R. B. rozbiórkę budynku magazynowego wraz z utwardzonym przed nim terenem zlokalizowanym na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Aj 54. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 roku J. R., współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 marca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267; dalej jako k.p.a.), wniósł o dokonanie wykładni decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] roku. W ocenie autora wniosku, treść i uzasadnienie decyzji wskazują, iż nakaz rozbiórki dotyczył całego budynku magazynowego wraz z fundamentami oraz utwardzenia terenu (płyty chodnikowe) i niwelacji terenu całej działki, której poziom został podniesiony o ok 35-40 cm. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku wyjaśnił treść własnej decyzji z dnia [...] roku. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] roku nakazano rozbiórkę budynku magazynowego wraz z utwardzonym przed nim terenem. Nakazem rozbiórki został objęty budynek magazynowy w konstrukcji stalowej, trwale związany z gruntem, oddalony o 3,84 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na tej samej nieruchomości i o 6,15 m od granicy sąsiedniej działki przy ul. B 4, stanowiącej współwłasność J. R. Wymiary budynku objętego nakazem rozbiórki to 13,5 m x 6 m, wysokość 3,80 m. Nakazem rozbiórki został również objęty utwardzony przed budynkiem teren. Na mocy decyzji nie nałożono obowiązku niwelacji terenu całej nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. R. wniósł o jego uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Zdaniem skarżącego postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia. Autor zażalenia kwestionuje także stanowisko organu dotyczące tego, iż nakaz rozbiórki nie obejmuje niwelacji terenu całej działki, bowiem organ w uzasadnieniu decyzji o nakazie rozbiórki wskazał, że teren przed budynkiem magazynowym znajdującym się na nieruchomości przy ul. A 54 został w stosunku do pozostałej części działki i w stosunku do działki przy ul. B 4 podwyższony o ok 35-40 cm i utwardzony płytami chodnikowymi. Przy takich ustaleniach organów, w ocenie składającego zażalenie, nie powinno budzić wątpliwości to, że decyzja o nakazie rozbiórki obejmowała także obowiązek usunięcia z terenu działki nawiezionej ziemi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i wyjaśnił treść decyzji o nakazie rozbiórki w ten sposób, że nakaz rozbiórki nie obejmował nakazu przywrócenia poprzedniego stanu niwelacji terenu. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc następnie, iż osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji o nakazie rozbiórki obejmowała nakaz rozbiórki budynku i utwardzenia terenu, ale nie nakładała obowiązku obniżenia terenu. W uzasadnieniu decyzji o nakazie rozbiórki organ napisał, że teren przed budynkiem magazynowym został podwyższony w stosunku do pozostałej części działki oraz działki sąsiedniej o ok 35-40 cm i utwardzony płytami chodnikowymi na podsypce pisakowej z wypełnieniem spoin piaskiem. Niemniej obowiązek taki nie został określony w sentencji decyzji. Jak następnie wskazał organ, zmiana niwelety terenu nie może stanowić przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego, bowiem roboty ziemne nie są kwalifikowane jako roboty budowlane i nie stanowią budowy obiektu budowlanego. Roboty takie mogą być przedmiotem oceny jedynie w postępowaniu przed organami właściwymi w sprawach stosunków wodnoprawnych. Przepisy nie zakazują podwyższania, czy obniżania poziomu terenu, a jedynie takiej zmiany naturalnego spływu wód opadowych, która skutkowałaby kierowaniem tych wód na teren sąsiedni. Z tego powodu takie rozstrzygnięcie, jak napisał organ, nie mogło być zawarte w decyzji organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki. W konkluzji uzasadnienia organ drugiej instancji podzielił zarzut autora zażalenia dotyczący braku merytorycznego rozstrzygnięcia w postanowieniu pierwszej instancji w zakresie wyjaśnienia treści decyzji. Wyjaśnienie takowe powinno być zawarte w osnowie (sentencji) postanowienia, a nie tylko w jego uzasadnieniu. Z tego względu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., organ drugiej instancji uchylił w całości postanowienie pierwszej instancji i postanowił o wyjaśnieniu treści decyzji o nakazie rozbiórki we wskazany sposób. W skardze do sądu administracyjnego J. R. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, wskazując na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwą jego ocenę, co doprowadziło do wadliwego wyjaśnienia treści decyzji o nakazie rozbiórki, a przez to do naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autor wywodził, że decyzja o nakazie rozbiórki nakładała na zobowiązanego także konieczność usunięcia podwyższenia terenu w stosunku do sąsiedniej działki. Treść decyzji organu nadzoru jest jednoznaczna i nie powinna budzić wątpliwości. Decyzja stanowi całość, a jej rozstrzygnięcie nie może być interpretowane w oderwaniu od jej uzasadnienia, które stanowi integralną część decyzji. W sprawie wyjaśnienie treści decyzji dokonane przez organ drugiej instancji jest sprzeczne z sentencją decyzji, jak i z jej uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istota sporu dotyczy wyjaśnienia treści decyzji organu nadzoru budowlanego w sprawie nakazu rozbiórki. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 113 § 2 k.p.a., organ który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Przedmiotem postanowienia wydawanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone wspomnianym przepisem pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Przepis nie stanowi instrumentu, który mógłby prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, bądź powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie nie służy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji. Celem instytucji wyjaśnienia jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe uwagi o charakterze ogólnym znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 roku, II OSK 2372/10, Lex nr 1219107 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 29 września 2010 roku, VII SA/Wa 1259/10, Lex nr 759920; w Warszawie z dnia 9 września 2010 roku, IV SA/Wa 658/10, Lex nr 758980; w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 roku, II SA/Gd 603/09, Lex nr 606612, w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 roku, II SA/Lu 530/09, Lex nr 589182; w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2009 roku, II SA/Kr 293/09, Lex nr 569259 i inne). Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż skarżący wniósł o dokonanie, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wykładni decyzji organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki budynku magazynowego wraz z utwardzonym przed nim terenem. W ocenie autora wniosku tak sformułowana decyzja obejmowała również konieczność niwelacji terenu całej działki, na której zlokalizowany był sporny obiekt. Natomiast organy obu instancji uznały, że decyzja o nakazie rozbiórki nie zobowiązywała do tak określonego działania. Wynika z powyższego, że zasadniczy spór w sprawie odnosi się do oceny, czy decyzja organu nadzoru zobowiązująca do rozbiórki budynku magazynowego wraz z utwardzonym przed nim terenem obejmowała konieczność niwelacji terenu całej działki. W ocenie składu orzekającego stanowisko, reprezentowane przez organy obu instancji w sprawie, jest słuszne. Jak już wielokrotnie wskazywano decyzja o nakazie rozbiórki obligowała do rozbiórki budynku magazynowego i co wyraźnie podkreślono - "wraz z utwardzonym przed nim terenem". Powołane sformułowanie ewidentnie wskazuje, że usunięte ma być tylko utwardzenie przed budynkiem, co nie jest tożsame z koniecznością niwelacji terenu całej działki. Taki zapis sentencji decyzji trudno rozszerzać o zobowiązanie właściciela nieruchomości także do niwelacji terenu działki. Niewątpliwie, jak słusznie dostrzega skarżący, decyzję należy rozpatrywać biorąc pod uwagę sentencję decyzji, jak i jej uzasadnienie. Między tymi elementami nie może być sprzeczności, niemniej jednak nakazów wynikających z sentencji decyzji nie można rozszerzać ponad to, co w niej określono, wywodząc te dodatkowe obowiązki z uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jak wskazywano wcześniej, wyjaśnienie treści decyzji, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może służyć modyfikacji merytorycznej rozstrzygnięcia. Uznając pogląd skarżącego, z taką sytuacją mielibyśmy właśnie do czynienia. Podkreślić jednocześnie należy, iż organy obu instancji były zgodne w zakresie stwierdzenia, że decyzja o nakazie rozbiórki nie obligowała właściciela gruntu do niwelacji terenu całej działki. Niemniej jednak z uwagi na to, iż organ pierwszej instancji wadliwie określił swoje rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji skorygował ten błąd, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem, że organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Niewątpliwie sformułowanie postanowienia organu pierwszej instancji było niekompletne, nie zawierało rozstrzygnięcia. Niezbędnym było zatem poprawienie tego błędu, co też uczynił organ odwoławczy, uchylając postanowienie pierwszej instancji i orzekając co do istoty dokonawszy wyjaśnienia treści decyzji o nakazie rozbiórki. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia powołanych zasad postępowania administracyjnego. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Zagadnienia te w sprawie ustalone były w sposób niewątpliwy. Podkreślić należy, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia organy w żadnym razie nie były zobowiązane do ustalenia zakresu nielegalnie wykonanych przez właściciela gruntu prac, ani do ustalenia, czy doszło do podwyższenia terenu działki sąsiedniej w stosunku do gruntu skarżącego. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa, tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. A. P.