II SA/Łd 1062/15

Dnia 4 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 roku sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obniżenia poziomu ulicy bez zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł. - reprezentowanej przez radcę prawnego B. D., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji objęte zaskarżonym postanowieniem. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem z dnia 16 lipca 2015 r. Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł. - reprezentowanej przez radcę prawnego B. D., w sprawie obniżenia poziomu ulicy B bez zgłoszenia robót budowlanych w trakcie przebudowy ulicy B, argumentując, że wniosek Spółdzielni dotyczy sprawy, w której zapadło już rozstrzygnięcie i PINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił już raz wszczęcia postępowania. Sprawa rozstrzygnięta postanowieniem z dnia [...] ma charakter tożsamy ze sprawą, w której Spółdzielnia domaga się ponownie wszczęcia postępowania. Wobec tego postępowanie nie może być wszczęte z innych przyczyn w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w Ł. wniosła o jego uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i stwierdziła, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie tworzy stanu rzeczy osądzonej (res iudicata), nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach. Nie stanowi wobec tego przeszkody do wystąpienia z nowym wnioskiem o wszczęcie postępowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił w całości powyższe postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji objęte zaskarżonym postanowieniem. W motywach postanowienia [...]WINB wyjaśnił, że pismem z dnia 16 lipca 2015 r. Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wystąpiła do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia poziomu ulicy B bez zgłoszenia robót budowlanych w trakcie przebudowy ulicy B. Organ I instancji, po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. postanowił o odmowie wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Według organu II instancji charakter obowiązków nałożonych na organy nadzoru budowlanego, obejmujących kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), mających na celu ochronę interesu publicznego, powoduje, że w celu ich realizacji koniecznym jest w większości przypadków inicjowanie działań z urzędu. O takim sposobie wszczęcia postępowania przesądzają jednoznacznie sformułowane przepisy prawa materialnego, obligujące organy nadzoru budowlanego do nakładania określonych obowiązków na konkretne podmioty po stwierdzeniu, poprzedzonego przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego, naruszenia prawa. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, natomiast przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na podmiocie obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, to wówczas wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Mając na względzie powyższe [...]WINB stwierdził, że przepisy ustawy Prawo budowlane w sprawach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50-51, art. 57 ust. 7, art. 66-69 i art. 71a ustawy, z uwagi na ich nakazowy charakter, nie pozwalają na wszczęcie postępowania na wniosek. Z kolei przepis art. 61a k.p.a. ma zastosowanie jedynie do postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek. W związku z tym przepis niniejszy nie może mieć zastosowania do postępowań administracyjnych podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. A zatem nie będzie miał on zastosowania do postępowań, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50-51, art. 57 ust. 7, art. 66-69 i art. 71a ustawy Prawo budowlane. Konkludując [...]WINB stwierdził, że postępowania prowadzone w trybie art. 48, art. 49b, art. 50-51, art. 57 ust. 7, art. 66-69 i art. 71a ustawy Prawo budowlane winny być inicjowane z urzędu i kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. W analizowanej sprawie PINB w Ł. niezasadnie skorzystał z regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a., bowiem sprawa zgłoszona podaniem Spółdzielni z dnia 16 lipca 2015 r., opierającym się na żądaniu sformułowanym w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane, winna być wszczęta z urzędu i winna zakończyć się - w zależności od ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego - wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Dalej [...]WINB podniósł, że z uwagi na treść art. 105 § 1 k.p.a. oraz fakt, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może wynikać z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych i oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać aktu administracyjnego załatwiającego sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, skorzystał z kompetencji merytoryczno-kasatoryjnych przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł jak w postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w Ł. reprezentowana przez radcę prawnego B. D. wniosła o uchylenie postanowienia [...]WINB oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc zarzuty naruszenia: a) art. 61a § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie merytoryczne zażalenia, o którym mowa w tym przepisie, lecz umorzenie postępowania; b) art. 7, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w tej sprawie strona nie może złożyć wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz co najwyżej może być ono wszczęte z urzędu. Według strony skarżącej, gdyby przyjąć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to powstaje pytanie, gdzie znajduje się podstawa prawna dla inicjatywy obywatela, czy innego podmiotu, mających interes we wszczęciu takiego postępowania z urzędu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismem procesowym z dnia 10 lutego 2016 r. strona skarżąca uzupełniła skargę i wskazała, że jej interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z dwóch przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460) oraz § 12 ust. 9 i 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz.U. nr 124, poz. 1030). Na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] orzekającego o uchyleniu w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i umorzeniu postępowania organu I instancji objętego zaskarżonym postanowieniem stwierdził, że nie może się ono ostać w obrocie prawnym, jako że zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W myśl przywołanych unormowań w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy - w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych - może wydać jedną z decyzji, których katalog określa art. 138 k.p.a. Według art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni - a takim w realiach rozpoznawanej sprawy był art. 144 k.p.a. - nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. np. uzasadnienie uchwały SN z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177). Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606). Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje bowiem, że określone człony przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" bądź "uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji", muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. W postępowaniu zażaleniowym mogą bowiem wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 686/09 – Lex nr 595469, 9 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1503/11 – Lex nr 1291702, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Krakowie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 427/15 – Lex nr 1748463, Poznaniu z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 98/13 – Lex nr 1340428). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to stanowisko i uważa, że w postępowaniu zażaleniowym mogą niewątpliwie wystąpić takie sytuacje, gdy odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie choć specyficzne nie będzie naruszało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W realiach sprawy niniejszej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpoznając zażalenie strony skarżącej na postanowienie organu I instancji w oczywisty sposób nie uwzględnił wynikającej z art. 144 k.p.a. konieczności odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stosując go wprost bez jakichkolwiek modyfikacji. Uwadze organu zażaleniowego umknął niewątpliwie fakt, że przedmiotem jego rozpoznania i rozstrzygnięcia było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek strony skarżącej z dnia 16 lipca 2015 r. Logicznym wobec tego jest, że odmowa wszczęcia postępowania skutkuje oczywistym brakiem jego prowadzenia. Skoro zaś postępowanie przed organem I instancji nie było prowadzone, to w rezultacie brak było podstaw prawnych do jego umorzenia z powodu bezprzedmiotowości, zwłaszcza, że umorzenie postępowania - o ile w ogóle było prowadzone - może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, a nie postanowieniem. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w sposób rzutujący na wynik sprawy. O konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia przesądziła ponadto błędna wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. dokonana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zgodnie z którą przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, nie może być natomiast zastosowany w sytuacji, gdy postępowanie wszczyna się z urzędu, tak jak w rozpoznawanej sprawie. W ocenie sądu taki kierunek wykładni art. 61a § 1 k.p.a. nie zasługuje na aprobatę, prowadziłby bowiem do wniosku, że organ administracyjny mógłby dowolnie wybierać podmioty, wobec których wszczynałby postępowanie z urzędu i takich, którym odmawiałby wszczęcia postępowania tylko z tego powodu, że może być ono prowadzone z urzędu. W rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 – Lex nr 1497293). Podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14 – Lex nr 1485980). Innymi słowy, ustawodawca w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. - w odróżnieniu od pierwszej przesłanki, która wyraźnie odnosi się do kwestii wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, w przypadku drugiej przesłanki mówiąc o "innych uzasadnionych przyczynach", wykluczających prawną możliwość wszczęcia postępowania, nie wskazał expressis verbis, czy chodzi tu o postępowanie, które mogłoby zostać wszczęte przez organ z urzędu, czy też na wniosek strony. Zatem, chodzi tu o takie sytuacje, w świetle których postępowanie administracyjne w ogóle nie może zostać wszczęte, ani na wniosek strony, ani też z urzędu. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 854/15 i z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 847/15 (dostępne na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Ł., pomimo błędnej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. zaprezentowanej w motywach zaskarżonego postanowienia, doszedł jednak do trafnej konkluzji, że sprawa objęta podaniem Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" opiera się na żądaniu sformułowanym w oparciu o przepisy prawa materialnego (ustawę Prawo budowlane), wobec czego PINB powinien wszcząć z urzędu postępowanie i w zależności od poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń wydać stosowną decyzję administracyjną. Nie budzi jednak wątpliwości sądu, że wobec stwierdzonych istotnych uchybień proceduralnych konieczne jest uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić prawidłową wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. dokonaną w niniejszym wyroku i wydać rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę konieczność odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w toku postępowania zażaleniowego. Z tych powodów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). B.A.