II SA/Łd 1077/14

Dnia 17 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 roku sprawy ze skargi A. M. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynków gospodarczych oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. – uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., którą na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) nakazano B. i H. małż. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynków gospodarczych - warsztatu tkackiego i garażu przy ul. A 18 w Z., przez zaniechanie użytkowania budynków gospodarczych jako lokalu usługowego - zakładu szwalni, bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynkach gospodarczych zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. A18 w Z. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że inwestor wydzielił pomieszczenia, w których zamontowano zlew, umywalkę i sedes, a obecnie pomieszczenia te mogą pełnić funkcję kuchni - jadalni z przedsionkiem, których wcześniej w obiekcie nie było. Organ I instancji uznał zatem za konieczne kontynuowanie postępowania w przedmiocie dokonanej zmiany sposobu użytkowania, o czym zawiadomiono strony postępowania. W dniu 17 sierpnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...], wstrzymał użytkowanie budynku garażowego adaptowanego do pomieszczeń zaplecza socjalnego (kuchnia, toaleta, łazienka) i nałożył obowiązek przedstawienia określonej w tym postanowieniu dokumentacji w terminie do dnia 30 listopada 2007r. Z uwagi na nieprzedłożenie przez zobowiązanych wskazanej dokumentacji decyzją z dnia [...], nr [...], organ I instancji nakazał B. i H. małż. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, to jest przywrócenie funkcji garażu. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości ww. decyzję nr [...] z dnia [...] i umorzył pierwszoinstancyjne postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na nieruchomości przy ul. A 18 w Z., uznając że sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta wcześniejszą decyzja ostateczną. Stanowiska tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2010r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 595/10, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażu (gospodarczego) na ww. działce, uzasadniając rozstrzygnięcie przywróceniem przez właścicieli poprzedniego sposobu użytkowania. W związku z pismem z dnia 22 czerwca 2012r. Starostwa Powiatowego w Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ponownie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych: warsztatu tkackiego i garażu, a następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie obiektu zakładu usługowego (szwalniczego), podjęte w budynkach gospodarczych uprzednio użytkowanych jako warsztat tkacki i garażu oraz nałożył na B. O. i H. O. obowiązek przedstawienia określonych, w tym postanowieniu dokumentów, celem zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania. Po przedłożeniu przez B.O. dokumentacji, pismem z dnia 6 maja 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wyjaśnił, że legalizacja zmiany sposobu użytkowania według zamiaru inwestora zaprezentowanego w dokumentacji uzależniona jest od wcześniejszej legalizacji samowolnie wybudowanego wiatrołapu w odrębnym postępowaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał B. i H. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynków gospodarczych - warsztatu tkackiego i garażu przy ul. A 18 w Z., poprzez zaniechanie wstrzymanego sposobu użytkowania budynków gospodarczych jako lokalu usługowego - zakładu szwalni. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], zaś sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących opracowanej dokumentacji projektowej opatrzonej tytułem "Inwentaryzacja budynku usługowego szwalni", a następnie, uznając ją za nieprawidłową, decyzją z dnia [...], po raz kolejny zobowiązał B. i H. małż. O., na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynków gospodarczych - warsztatu tkackiego i garażu przy ul. A 18 w Z., poprzez zaniechanie użytkowania budynków gospodarczych jako lokalu usługowego - zakładu szwalni bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania B. O. od decyzji organu I instancji z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w toku wieloletniego postępowania ustalono, iż na nieruchomości przy ul. A 18 w Z. znajdują się m.in. dwa budynki gospodarcze dobudowane do budynku mieszkalnego, określane jako warsztat tkacki i garaż. W budynku warsztatu tkackiego urządzone zostały stanowiska zakładu szwalniczego, zaś w budynku garażu znajduje się wyposażenie charakterystyczne dla zaplecza socjalnego – WC, umywalka, pomieszczenie socjalne. Organ l instancji nadal nie wykazał wszakże, że zmieniono sposób użytkowania warsztatu tkackiego (aktualnie wykorzystywanego jako zakład szwalni). Stwierdzenie użytkowania chałupniczego warsztatu tkackiego jako zakładu szwalniczego nie jest, w ocenie organu odwoławczego, wystarczające. Dodatkowo sentencja zaskarżonej decyzji pomimo jej modyfikacji w stosunku do decyzji nr [...] z dnia [...] nadal nie pozwala na ustalenie, jak ma zachować się właściciel by przywrócić poprzedni sposób użytkowania. Nakaz "zaniechania użytkowania budynków gospodarczych jako lokalu usługowego - zakładu szwalni" jest niezrozumiały, przede wszystkim z powodu niewskazania, jakiego użytkowania budynku organ I instancji oczekuje, o ile obowiązek nie obejmuje całkowitego zaniechania użytkowania budynków (do czego przepis art. 71a nie uprawnia). Organ I instancji nie ustalił również, jakie warunki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uległy zmianie przy przekształceniu warsztatu tkackiego na zakład szwalniczy, a tym bardziej nie wskazał, w jaki sposób zmieniły się warunki użytkowania po podjęciu działalności szwalniczej w budynku gospodarczym, funkcjonującym jako zaplecze socjalne. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zainstalowanie w budynku gospodarczym urządzeń sanitarnych oraz wydzielenia pomieszczenia socjalnego (poprzednio użytkowanego jako garaż), nie świadczą wprost o zmianie jego funkcji, a na pewno nie mogą prowadzić do stwierdzenia, że budynek ten funkcjonuje jako zakład usługowy czy zakład szwalniczy, nawet jeśli jest wykorzystywany jako zaplecze do prowadzonej działalności. Z kolei okoliczność przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynków, stanowiącego wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] może mieć znaczenie tylko w kontekście daty dokonania zmiany sposobu użytkowania, nie świadczy natomiast o tym, że organ prawidłowo ustalił, iż do zmiany sposobu użytkowania faktycznie doszło. Skoro w budynku gospodarczym (byłym garażu) nie stwierdzono prowadzenia działalności szwalniczej, a jedynie wykorzystywanie tego obiektu jako zaplecza socjalnego, to zdaniem organu II instancji, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia nakaz zaniechania użytkowania tego obiektu jako "zakład szwalni". Również powoływanie się przez organ I instancji, na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), nie ma prawnego znaczenia, bowiem interpretacja legalnej definicji ustawowej (art 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) w oparciu o definicje zawarte w rozporządzeniach czy aktach niższego rzędu nie może prowadzić do sprzeczności z definicją zawartą w ustawie. Zmianą sposobu użytkowania nie jest każde wykonywanie zawodowej działalności warsztatowej w budynku gospodarczym, ale tylko takie, które zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, zdrowotne lub higieniczno-sanitarne, warunki ochrony środowiska albo wielkość lub układ obciążeń. Z przepisu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że nie każde użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotne, ale tylko takie, które wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi i możliwość użytkowania w zmieniony sposób. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zatem, że organ nadzoru musi udowodnić, iż zmiana warsztatu tkackiego, nawet chałupniczego na zakład szwalniczy jest zmianą sposobu użytkowania oraz wykazać jaką zmianę stanowiło przekształcenie budynku gospodarczego na zaplecze socjalne. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Niewątpliwie zatem na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek udowodnienia i szczegółowej analizy czy dokonana zmiana faktycznie daje się zakwalifikować jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagająca uprzedniego dokonania zgłoszenia, w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. O zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego można mówić wtedy, gdy chodzi o faktyczne przekształcenie obiektu budowlanego, prowadzące do zmiany jego dotychczasowego przeznaczenia, które wymaga spełnienia innych niż dotychczasowe warunków bezpieczeństwa. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli A. M. i S. M. podnosząc, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na niedokonanie przez organ II instancji oceny przedmiotu sprawy. Zamieszczone w uzasadnieniu oceny i stwierdzenia organu odwoławczego noszą, w ocenie skarżących, cechy dowolności, bowiem organ ten nie odnosi się do materiałów dowodowych przedmiotowego postępowania. Zdaniem skarżących, organ l instancji prawidłowo ustalił, że funkcja budynku gospodarczego została określona pozwoleniem na budowę jako warsztat tkacki i taką funkcję spełniał do określonego czasu. Obecnie jest to zakład pracy - szwalnia, zatrudniający pracowników, a w budynku garażu ponownie dokonano zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia socjalne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania B. O. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było licznymi uchybieniami, związanymi z niewyjaśnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii (w szczególności cech i charakteru dokonanej zmiany sposobu użytkowania), szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonej decyzji. Żadnego z dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień strona skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Podjęcie zaś decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073). Decyzja organu I instancji, wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowalne, obejmująca "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. (...) zaniechanie użytkowania budynków gospodarczych jako lokalu usługowego – zakładu szwalni" nie wskazywała, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, na czym owo przywrócenie stanu poprzedniego winno polegać. Wada ta nie stanowiła przy tym jedynie uchybienia redakcyjnego, które mogłoby podlegać reformacji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Miała bowiem swe źródło w nieprawidłowym ustaleniu zarówno poprzedniego sposobu użytkowania, który mógłby być uznany za zgodny z prawem, jak i spełnienia przesłanek z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwalających na konkluzję, że do zmiany sposobu użytkowania obu obiektów w rozumieniu powołanego przepisu faktycznie doszło. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi należy zaś rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Nie każda natomiast faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu przywołanego przepisu. W tym zakresie organ musi zatem zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czy ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, na co trafnie wskazano w motywach zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie poczynił, ograniczając się wyłącznie do literalnej analizy zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę, bez odniesienia ich do ustalonego stanu faktycznego. Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Zauważyć przy tym należy, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, stronie służą bowiem odrębne środki do zwalczania ewentualnej przewlekłości postępowania administracyjnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014r., sygn..akt II OSK 55/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść należy, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, przedmiotem ustaleń organu nadzoru budowlanego będą okoliczności związane zarówno z poprzednim jak i obecnym sposobem użytkowania garażu i warsztatu tkackiego, zlokalizowanych na terenie nieruchomości, położonej w Z., przy ul. A 18. Ubieganie się natomiast przez inwestorów o ustalenie warunków zabudowy (nakazane, nawiasem mówiąc, postanowieniem organu nadzoru budowlanego, wydanym w trybie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane) nie przesądza jeszcze o dokonanej przezeń samowolnej zmianie faktycznego sposobu użytkowania spornych obiektów. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. a.tp.