II SA/Łd 1100/12

Dnia 18 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania M. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną M. J. (siostrą ojca). Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. M. J. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną M. J. (siostrą ojca). Decyzją z dnia z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy W. odmówił M. J. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że nie spełnia on ustawowej przesłanki przyznania tego świadczenia, bowiem nie jest spokrewniony w linii prostej z osobą wymagającą opieki. Zdaniem organu M. J. jako bratanek M. J. nie jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym i w związku z tym nie należy do kręgu osób mogących ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że M. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, wymaga opieki innych osób, jest osobą samotną i nie posiada dzieci, wnuków ani obecnie rodzeństwa. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. wskazał, że jest najbliższym krewnym 85-letniej M. J., bowiem jego ciotka nie ma już krewnych spełniających wymogi z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dodał, że bez wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie w stanie zapewnić opieki M. J. Wspominaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w myśl obowiązujących przepisów brak jest podstawy prawnej do przyznania M. J. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Dodało, że wnioskodawca nie jest osobą, na której zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a wnioskodawca jako krewny w linii bocznej (bratanek M. J.) nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił nierozerwalną więź istniejącą między świadczeniem pielęgnacyjnym a obowiązkiem alimentacyjnym potencjalnego świadczeniobiorcy względem osoby wymagającej opieki. Zdaniem organu przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wyraźny i bezwzględny określają warunki i sposób ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłączając uznanie administracyjne. Dlatego też organ nie mógł uwzględnić okoliczności podnoszonych przez skarżącego, że jest on jedynym krewnym, który może sprawować opiekę nad niepełnosprawną M. J., bowiem byłoby to niezgodne z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. J. uznając ją za krzywdzącą i wadliwą, bowiem opartą wyłącznie na literalnej wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej. Podtrzymał argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że osoba, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jest jedynym członkiem rodziny osoby wymagającej opieki, może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, o ile zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności. Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd oceny legalności rozpocząć należy od wskazania, że zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie odmowy przyznania M. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną ciotką M. J. Jedną z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych zawarta w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którą decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, ich wygaśnięcia oraz stwierdzenia nieważności określa szczegółowo Kodeks postępowania administracyjnego lub przepisy szczególne. Dopóki ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca konkretną indywidualną sprawę jednostki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, niedopuszczalne jest ponowne rozstrzyganie o tożsamym uprawnieniu podmiotowym nową decyzją. Możliwe jest w takiej sytuacji jedynie orzekanie w sprawie jej zmiany lub uchylenia, na zasadach określonych we właściwych przepisach. Zgodnie z kolei z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wadą nieważności dotknięta jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdy zachodzi tzw. tożsamość spraw. Przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna to taka od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 392/10 publ. LEX nr 757138). Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 714/11 publ. LEX nr 1149425). Co więcej, bez znaczenia jest przy tym, że prawomocna decyzja jest bezskuteczna, bądź też wadliwa. Nawet w takim przypadku wydanie nowej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wzruszenia poprzedniej, w jednym z trybów przewidzianych przez ustawodawcę tzw. trybów nadzwyczajnych. Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja oznacza bowiem, że sprawa której dotyczy nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, wydane na wniosek skarżącego z dnia 9 sierpnia 2012 r. rozstrzygnięcia organów I i II instancji dotknięte są wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ze względu na ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie. Otóż, decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy W. odmówił M. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. J. W uzasadnieniu podniósł, że M. J. nie spełnia określonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych przesłanki do przyznania wskazanego świadczenia, bowiem nie jest spokrewniony w linii prostej z M. J., która jest jego ciotką. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wspomniane decyzje były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 865/11) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] oraz poprzedzają ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 2149/11) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i oddalił skargę M. J. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wskazując, że osoba nie należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyznaczonego art. 28 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiot prawomocnie zakończonej sprawy, jej zakres podmiotowy, a także stan faktyczny i prawny były tożsame z tym, w którym wydana została zaskarżona decyzja z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...]. Bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z dnia [...] w trybie nadzwyczajnym lub zmiany stanu prawnego bądź okoliczności faktycznych sprawy, nie było w niniejszej sprawie możliwe wydanie ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tego podmiotu, bowiem organy związane były decyzją ostateczną wydaną uprzednio w tej samej sprawie. Skoro zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, to uznać należało, że dotknięte są one wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. LP