II SA/Łd 1107/18

Dnia 5 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 roku sprawy ze skargi E. O. i M. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu J. Z. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. A. P. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – po rozpatrzeniu zażalenia A. M. i R. M. oraz U. M. i H. M. (dalej jako: "inwestorzy"), uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] o zawieszeniu postępowania i uznał, iż na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do jego zawieszenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczego o pomieszczenia gospodarcze dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym położonym na działce nr ewid. 237 w miejscowości L. 44, gmina W. (decyzja z dnia [...], nr [...]). Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wnieśli inwestorzy. Wojewoda [...], przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i uznał, iż na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do jego zawieszenia. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] udzielił inwestorom pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego o pomieszczenia gospodarcze dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. W dniu 8 grudnia 2016 roku inwestorzy wystąpili z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. Z postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że przesłanką zawieszenia postępowania był fakt zlokalizowania projektu inwestycyjnego w granicy z działką o nr ewid. 240, której granice są sporne, co potwierdzona prowadzone przez Sąd Rejonowy w W. postępowanie rozgraniczające. Z tego powodu Starosta [...] zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wojewoda sięgając do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazał, iż okoliczność ustalenia w toku postępowania rozgraniczającego przebiegu granic pomiędzy działkami pozostaje bez znaczenia dla sprawy w przedmiocie zatwierdzenia zmiany projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z art. 191 kodeksu cywilnego wynika zasada superficies solo cedit, w myśl której obiekt stanowiący przedmiot pozwolenia na budowę stanowi niewątpliwie część składową nieruchomości. Ponadto organ wydając decyzję w sprawie zmiany pozwolenia na budowę opiera się na złożonych przez inwestorów oświadczeniach o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rzeczone oświadczenia są składane pod groźbą odpowiedzialności karnej i jedynie prawomocny wyrok sądu kończący postępowanie rozgraniczające może takie oświadczenia podważyć. Takiej mocy nie ma zaś fakt wszczęcia postępowania rozgraniczającego. W ocenie Wojewody, w sprawie nie zostały wypełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem wskazywanie na okoliczności, jak przebieg granic ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego, pozostaje bez znaczenia dla sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (rozbiórkę) następuje po spełnieniu przez inwestora przewidzianych prawem wymogów, aktualnych na dzień rozstrzygania sprawy przez organ. Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowania było wydanie przedwcześnie. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestorzy przedstawili dwie różniące się między sobą mapy do celów projektowych, na których sporządzono projekt zagospodarowania ich działki. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestorzy załączyli mapę, w której nie oznaczono granic działki nr ewid. 240. Natomiast do wniosku z dnia 8 grudnia 2016 roku o zmianę pozwolenia na budowę inwestorzy załączyli mapę, w której granice działki zostały oznaczone. Na obu mapach istnieje numer ewidencyjny działki 240. Obie mapy projektu zagospodarowania terenu zostały sporządzone na podstawie mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowanej pod numerem [...] w dacie 14 lipca 2015 roku. Obie mapy zostały nieprawidłowo potwierdzone za zgodność z oryginałem, przy czym na pierwszej z map brak jest pieczątki z klauzulą "za zgodność z oryginałem", zaś na drugiej mapie widnieje sam podpis bez pieczęci projektanta. W tej sytuacji Starosta winien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tj. wystąpić do właściwej komórki organizacyjnej o wydanie aktualnej mapy do celów projektowych oraz zobowiązać inwestorów do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego na prawidłowej mapie. Następnie organ powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym celu należy sprawdzić zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa w tym warunkami technicznymi. Kwestionując powyższe postanowienie skargę do sądu administracyjnego wniosła E. O. i M. O. domagając się jego zmiany i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia [...]. Kwestionowane postanowienie jest dla skarżących niezrozumiałe i pozbawione podstaw, a wręcz krzywdzące. Żadnego zrozumienia nie może znaleźć twierdzenie o braku wpływu na toczące się postępowanie, faktu toczącego się równolegle postępowania w przedmiocie rozgraniczenia. Trudno skarżącym zrozumieć jak możliwym jest prowadzenie postępowania o zmianę pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy sąsiadujące ze sobą nieruchomości nie mają jednoznacznie ustalonych granic, a wręcz ich przebieg jest sporny. Nie jest możliwym jednoznaczne stwierdzenie czy budowa prowadzona przez inwestorów jest dokonywana jeszcze na ich działacie, czy już na działce skarżących. Skutkuje to niemożliwością stwierdzenia czy inwestor ma prawo do dysponowania gruntem na którym inwestycje prowadzi. W treści skargi jej autorzy wnieśli o zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Referendarz sądowy prawomocnym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2018 roku, po rozpoznaniu wniosku skarżących o przyznanie prawa pomocy, przyznał skarżącym prawo pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego oraz odmówił skarżącym przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 26 września 2018 roku odrzucił skargę. Następnie po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi, Sąd postanowieniem z dnia 6 listopada 2018 roku przywrócił termin do uzupełnienia braku formalnego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając legalność kontestowanego postanowienia Wojewody [...] Sąd stwierdził, iż nie narusza ono prawa. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku więc, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tą ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem kwestia prowadzenia przez Sąd w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku inwestorów o zmianę udzielonego wcześniej pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego. Odnosząc się do zasadniczej w sprawie kwestii związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej zmiany pozwolenia na rozbudowę, a sprawą o rozgraniczenie pomiędzy działką, na której planowana jest inwestycja, a działką sąsiednią (stanowiącą własność skarżących), należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego z nich, w razie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja – mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia z dnia 26 lipca 2001 roku, sygn. II SA/Kr 1432/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 września 2001 roku, sygn. IV SA 420/99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2008 roku, sygn. II SA/Bk 32/08; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten motywowany jest twierdzeniem, że w sytuacji, gdy prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest wykazane niewadliwe, przez co może budzić wątpliwości, a zmiana przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym spowodowałaby niezachowanie odległości (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422), zwłaszcza gdy budowa jest projektowana w granicy, do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie można wydać pozwolenia na budowę, bowiem nie ma możliwości prawidłowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego w stosunku do spornej granicy. Według drugiego poglądu, ewentualny spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: 24 stycznia 2012 roku, sygn. II OSK 2102/10; z dnia 10 września 2001 roku, sygn. II SA/Lu 440/00; z dnia 8 stycznia 2003 roku, sygn. II SA/Lu 1156/01; z dnia 12 marca 2003 roku, sygn. SA/Bk 1472/02 oraz wyroki WSA w: Białymstoku z dnia 22 stycznia 2008 roku, sygn. II SA/Bk 121/07; w Lublinie z dnia 12 marca 2013 roku, sygn. II SA/Lu 77/13). W uzasadnieniu tego stanowiska podniesiono, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie może nastąpić rozstrzygnięcie kwestii rozgraniczenia, bo organy architektoniczno-budowlane nie mają w tym zakresie kompetencji. Ponadto żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.), jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi przy tym na wymóg złożenia jedynie ww. oświadczenia kwestia omawianego zagadnienia wstępnego w ogóle nie występuje. Opowiadając się za ostatnio zaprezentowanym poglądem i przedstawioną na jego poparcie motywacją, należy w szczególności zauważyć, że skoro jednym z wymogów wniosku o zatwierdzenie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest to w zakresie wykazania takiego prawa wymóg wystarczający, to dopóki takie oświadczenie nie zostanie skutecznie zakwestionowane, korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym. W ocenie Sądu, zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie strony niepoparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu. W sytuacji gdy elementem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością jest określenie położenia granicy nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, a więc przestrzenny zasięg prawa inwestora do dysponowania tą nieruchomością, do skutecznego zakwestionowania takiego oświadczenia konieczne jest rozstrzygnięcie sporu granicznego. Samo wszczęcie postępowania, które może doprowadzić do zmiany przebiegu granicy (ale wcale nie musi), nie wystarcza – w ocenie Sądu – do podważenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przebieg granicy może zmienić bowiem dopiero decyzja administracyjna bądź orzeczenie sądu powszechnego. Ponadto przy często występujących w praktyce sporach sąsiedzkich, wykładnia zaprezentowana przez orzekające w sprawie organy mogłaby prowadzić do paraliżu procesów inwestycyjnych, bądź nawet trwałej rezygnacji przez inwestorów z realizacji inwestycji budowlanych. Z drugiej strony sąsiedzi nieruchomości, na których planowana jest realizacja obiektu budowlanego, nie są pozbawieni możliwości obrony swych interesów w sytuacji doprowadzenia do zmiany przebiegu granicy już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, czy nawet po jej zrealizowaniu. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, nie można jednak uogólniać prezentowanego poglądu i przyjmować, że w każdym przypadku toczące się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy działki, na której ma być realizowana inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o pozwolenie na budowę (czy też rozbiórkę). Oceny istnienia i charakteru związku pomiędzy wskazanymi postępowaniami pod kątem istnienia przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy dokonywać indywidualnie w każdej sprawie. W zależności bowiem od jej okoliczności związek uzasadniający zawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę może bowiem zachodzić, lub nie. Konieczność dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego zawierającego projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie obejmujący między innymi określenie granic działek (art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), nie oznacza, że organ architektoniczno-budowlany jest związany wyłącznie uwidocznionym na takiej mapie przebiegiem granicy działki. Ponieważ organy administracji mają obowiązek respektowania prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i ostatecznych decyzji administracyjnych, w razie dokonania w takim trybie zmiany przebiegu granicy działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, organ rozpatrujący taki wniosek ma obowiązek taką zmianę uwzględnić mimo tego, że aktualna mapa na której sporządzony został projekt zagospodarowania działki wskazuje inny przebieg granicy działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji organ architektoniczno-budowlany może rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania do czasu wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian przebiegu granicy wynikających z ostatecznej decyzji lub prawomocnego wyroku. Dokonując w niniejszej sprawie oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy postępowaniem rozgraniczeniowym, a postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę z uwzględnienie powyższych zasad, Sąd ocenił, że w sprawie nie wystąpił wspomniany związek. Z tego powodu pogląd Wojewody [...] zaprezentowany w kontestowanym postanowieniu zasługuje na uwzględnienie. Z dołączonego do akt sprawy projektu budowlanego zamiennego przedstawionego przez inwestorów do zatwierdzenia wynika, że zmianie ulegnie jedynie wysokość poziomu posadzki pomieszczenia, która została zrównana z poziomem posadzki w części istniejącej budynku gospodarczego. Zmianie ulegnie także wysokość pomieszczenia oraz konstrukcja więźby dachowej (z drewnianej na metalową). Jak podkreślił autor projektu, zmiana wysokości budynku gospodarczego po rozbudowie nie ma wpływu na zastosowane rozwiązania techniczno – konstrukcyjne zawarte w pierwotnym projekcie. Wynika z tego, że zmiana pozwolenia na rozbudowę nie zmieni usytuowania budynku względem granicy między działką inwestorów, a skarżących. Będący przedmiotem postępowania budynek znajduje się w granicy z nieruchomością skarżących (choć jak oni twierdzą został wykonany z przekroczeniem granicy). Powyższe wywody oznaczają w ocenie Sądu, że w okolicznościach sprawy planowana zmiana pozwolenia na budowę, która nie będzie skutkowała zmianą usytuowania rozbudowywanego budynku względem granicy. Powoduje to, że toczące się w dacie zaskarżonego postanowienia postępowanie rozgraniczeniowe nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., względem postępowania o zmianę udzielonego uprzednio pozwolenia na rozbudowę. Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o oddaleniu skargi w całości. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1715 ze zm.). a.tp.