II SA/Łd 1108/13

Dnia 9 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...], w sprawie odmowy przyznania M. R. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na M. M. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że brat wnioskodawczyni, M. M. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...]. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 września 2007r. - orzeczenie wydano na stałe. Natomiast M. R. nie pracuje. Poczynając od dnia 23 czerwca 2010r. przyznawano wnioskodawczyni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na brata M. M., w tym decyzją z dnia [...] bezterminowo. Ta decyzja wygasła z mocy prawa z dniem [...]. Ostatnio wnioskodawczyni była zatrudniona w okresie od 22 stycznia 2004r. do 31 stycznia 2007r. (świadectwo pracy z dnia 5 lutego 2007r.), następnie od 5 lutego 2007r. do 8 czerwca 2010r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, co potwierdziło zaświadczenie PUP w B. z dnia 9 czerwca 2010r. Wyliczony przez organ I instancji miesięczny łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 160,00 zł. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia ponieważ skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa), tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określonej w art. 16a ust. 1 ww. ustawy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności bratem. Kolegium następnie wskazało, iż rezygnacja z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej jest niezbędną przesłanką do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, gdy wnioskodawca winien nie podejmować pracy lub zrezygnować z zatrudnienia. Niewątpliwie nie sposób zatem przyjąć, aby zawarte w art. 16a ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" obejmowało również swym zakresem okoliczność "niepodejmowania zatrudnienia". W art. 3 pkt 22 ustawy enumeratywnie wymieniono wszystkie sytuacje, przez które należy rozumieć zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej", co oznacza, że w tym przypadku nie jest możliwe zastosowanie wykładni rozszerzającej. Wskazany przepis art. 3 pkt 22 ustawy nie obejmuje osób bezrobotnych, dlatego też nie można uznać, iż osoba bezrobotna rezygnuje z zatrudnienia. W ocenie organu II instancji skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem M. M. Przytaczając ustalenia organu i instancji Kolegium wskazało, że zarówno w dacie ustalenia niepełnosprawności brata, jak i złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca była osobą bezrobotną. Nie można jej zatem uznać za osobę rezygnującą z zatrudnienia, przez co odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem M. M. była zasadna. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. R. podnosząc, że decyzja Kolegium jest dla niej krzywdzącą. Wskazała, iż odmówiono jej prawa do ww. świadczenia mimo, że od stycznia 2008r. opiekuje się niepełnosprawnym bratem. Nadto podnosi, że jest samotną matką i utrzymuje się z alimentów i zasiłku rodzinnego. Tracąc prawo do ww. świadczenia straciła również ubezpieczenie zdrowotne. Z tego powodu musiała zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, aby mieć prawo do bezpłatnego leczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie braku podstaw do jej uwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W świetle tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego skarga jest uzasadniona. W postępowaniu, poddanym kontroli sądu doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, którego następstwem jest wadliwość zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowią przepis ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy, o który ubiega się skarżąca, jest nowym świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej m.in. ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analizując powyższą przesłankę należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż celem powyższego świadczenia – podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu, wnioskodawca winien spełnić kilka przesłanek, warunkujących przyznanie tegoż zasiłku opiekuńczego. Bezsporne jest, że skarżąca, jako siostra niepełnosprawnego jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny. Ponadto brat skarżącej wymaga sprawowania stałej opieki ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami do stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organy nie kwestionowały również, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego Istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd dostrzega przy tym różnicę w redakcji przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w treści przepisu art. 16a, regulującego specjalny zasiłek opiekuńczy i art. 17 u.ś.r. regulujący świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku spornego zasiłku ustawodawca wymaga rezygnacji z zatrudnienia, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego przepis stanowi o rezygnacji z zatrudnienia bądź jej niepodejmowaniu. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie interpretacja przepisu art. 16a ust. 1 ustawy, oparta li tylko na wykładni literalnej nie zasługuje na akceptację. Organy przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Powołana różnica w redagowaniu nie może mieć zatem decydującego znaczenia, przesądzającego o wykładni tej przesłanki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, że rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust.1 u.ś.r. obejmuje również jej niepodejmowanie przez osobę zdolna do pracy, o ile zasadniczą przeszkodą do podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej jest konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 roku, sygn akt . II SA/Go 516/13, lex nr 1360596, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 roku w sprawie II SA/Bd 436/13, lex nr 1343998). Także odwołanie się do wykładni przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowanej w orzecznictwie sądowo administracyjnym na tle art. 17 u.ś.r. wydaje się uzasadnione chociażby istotą obydwu tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu rekompensatę finansową dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Analogicznie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) przyznanie tej rekompensaty jest wsparciem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny. Osoby te zobowiązane są do sprawowania pieczy nad bliskimi czy alimentacji z mocy unormowań kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale przejmując na siebie cały ciężar opieki, zwalniają w tym zakresie Państwo z obowiązku pieczy nad niepełnosprawnym członkiem społeczeństwa. W ocenie sądu ta zbieżność pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Przy tym niespornie w dacie bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nie była osobą zatrudnioną, nie zrezygnowała wówczas z pracy zarobkowej. Jednakże w świetle wcześniejszych rozważań nie przesądza to o wyłączeniu jej z kręgu uprawnionych do tego świadczenia. Istotną okolicznością, której organy nie uwzględniły w swoich rozważaniach jest i to, że M. R. była beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego, które pobierała od czerwca 2010 roku nieprzerwanie do 30 czerwca 2013 roku, kiedy to decyzja przyznająca jej to świadczenie bezterminowo wygasła z mocy prawa. Ostateczne decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo oznaczają, że organ badał wówczas spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przesądził tym samym, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Taki stan trwał aż do wygaszenia z dniem 30 czerwca 2013 roku z mocy prawa uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Ma top znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nadal pozostawała osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie sposób przy tym nie zauważyć pewnej niekonsekwencji organu, który przyznając świadczenie pielęgnacyjne traktował skarżącą jako osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad bratem, by obecnie zanegować spełnienie tej przesłanki w tych samych okolicznościach faktycznych i w stanie prawnym uprawniającym do analogii. Idąc tokiem rozumowania organu, należałoby oczekiwać od osoby korzystającej ze świadczenia pielęgnacyjnego, że po 30 czerwca 2013 roku powinna podjąć jakiekolwiek zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. choćby na kilka dni, aby móc wypełnić przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. Zatem skutki zaprezentowanej przez organy wykładni przepisu art. 16a u.ś.r. są nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa. Nie budzi wątpliwości, że bezpośrednio przed uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca miała status osoby bezrobotnej. Wskazać zatem należy, ze nie można uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Sąd przyjmuje za w pełni zasadną tezę, że rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań – zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania (np. rezygnacją jest zaprzestanie uczestniczenia w przedsięwzięciu, jak i niepodjęcie uczestnictwa w ogóle). Innymi słowy przesądzające znaczenia ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego czy też niepodejmowanie pracy (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26.09. 2013r. w sprawie III SA/Gd 630/13, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13.09.2013r. w sprawie II SA/Łd 599/13, odmiennie WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13.08.2013r. w sprawie II SA/Łd 585/13). Oczywiście każda z tych kategorii rezygnacji musi być związana z koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Należy też zwrócić uwagę na przepis art. 16a ust. 8 ustawy, który enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13, z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; z dnia 13 grudnia 2013 roku, II SA/Łd 1098/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na to, że zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczące interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a następnie w sposób prawidłowy zastosować art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny. A. P.