II SA/Łd 111/15

Dnia 15 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 roku sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy P., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak [...] i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w części dotyczącej przebudowy drogi (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przebudowy zjazdów (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy dnia 29 sierpnia 2014 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie Gminy P. o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. A w P., w ramach poprawy płynności transportu i bezpieczeństwa ruchu na drogach gminnych, działka nr ewid. 91/2 w obr. [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zgłoszonej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że zgodnie z załączoną dokumentacją projektową planowana inwestycja obejmuje między innymi przebudowę i budowę zjazdów, co wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od tej decyzji Gmina P. zakwestionowała zasadność zgłoszonego sprzeciwu podnosząc, że planowane zamierzenie nie obejmuje budowy nowych zjazdów, lecz przebudowę drogi z istniejącymi zjazdami, co objęte jest jedynie obowiązkiem zgłoszenia. Ponadto Gmina zarzuciła, że decyzja o sprzeciwie wydana została zbyt późno, ponieważ doręczono ją w dniu 24 września 2014 r., a termin rozpoczęcia robót określono w zgłoszeniu na 30 września 2014 r. Pismem z dnia 19 listopada 2014 r. Wojewoda w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał Gminę P. do doprowadzenia przedłożonej w sprawie dokumentacji projektowej do zgodności z treścią zgłoszenia - w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W odpowiedzi inwestor w dniu 2 grudnia 2014 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w treści odwołania. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., 1409 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "Prawo budowlane", uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w części dotyczącej przebudowy drogi (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przebudowy zjazdów (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty [...] winna zostać uchylona w części dotyczącej przebudowy drogi, ponieważ w tym zakresie brak jest podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu, zaś w części obejmującej przebudowę zjazdów sprzeciw należy utrzymać w mocy. Odwołując się do treści art. 6 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że w toczącym się postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia zasady praworządności, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w części. Sprzeciw wobec całości przedmiotowego zamierzenia został wydany nieprawidłowo. Z załączonej do zgłoszenia dokumentacji projektowej wynika, że całość przedsięwzięcia polegać będzie na przebudowie drogi oraz zjazdów z tej drogi na przyległe posesje. Według organu odwoławczego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę objęta jest część inwestycji polegająca na przebudowie zjazdów - w danej sprawie organem właściwym do udzielenia takiego pozwolenia będzie Starosta [...]. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga między innymi przebudowa dróg, jako przedsięwzięcie objęte obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pojęcie drogi zdefiniowano w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Jednocześnie ustawa o drogach publicznych wprowadza w art. 4 pkt 8 definicję zjazdu, wskazując, że jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzn. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Mając na uwadze powyższe regulacje Wojewoda stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdów nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ zjazd nie stanowi elementu drogi. Dalej organ odwoławczy podniósł, że Gmina podaje przykłady orzeczeń sądowoadministracyjnych, które miałyby uzasadniać odmienne stanowisko w tej kwestii. Jednakże zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd oraz organy administracji tylko w konkretnej sprawie, tzn. tej, w której orzekał sąd. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że nie może zostać uwzględniony zarzut skarżącego o uchybieniu przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu. Zgłoszenie - jak wynika z adnotacji na pieczęci kancelaryjnej - wpłynęło do siedziby Starostwa Powiatowego w R. w dniu 29 sierpnia 2014 r. Uwzględniając treść art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w tej sprawie termin do wniesienia sprzeciwu upłynął z dniem 29 września 2014 r. Zaskarżoną decyzję wydano dnia [...], tego samego dnia została nadana w placówce urzędu pocztowego, a doręczona do siedziby inwestora dnia 24 września 2014 r. Jednocześnie Wojewoda dodał, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie przed upływem tego terminu albo decyzji o sprzeciwie, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Trzydziestodniowy termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo takie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Ponadto, w sytuacji nałożenia przez organ na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu. Gmina P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu w części dotyczącej przebudowy zjazdów. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa zjazdów w niniejszej sprawie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 3 ust. 3a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż droga wraz ze zjazdami stanowi jedno zamierzenie budowlane - obiekt liniowy, którego przebudowa nie wymaga uzyskania decyzji o pozwolenia na budowę. W oparciu o sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie we wskazanej wyżej części zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, orzeczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w części dotyczącej przebudowy zjazdów oraz o zwrot kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej powoływana przez organ definicja zjazdu zawarta w ustawie o drogach publicznych wskazuje, iż zjazd nie jest elementem drogi, tym samym zdaniem organu w odniesieniu do zjazdów w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Nowa definicja zjazdu w ustawie o drogach publicznych wprowadzona została ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). W poprzednim stanie prawnym w ustawie o drogach publicznych zjazd stanowił element drogi i jego przebudowa podlegała zgłoszeniu. Dokonana zmiana polegająca na wprowadzeniu definicji zjazdu spowodowała wyodrębnienie zjazdu jako odrębnego obiektu w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Niemniej jednak ustawodawca wprowadzając powyższą zmianę nie dokonał zmiany art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że w zezwoleniu na przebudowę zjazdu zamieszcza się pouczenie o obowiązku dokonania zgłoszenia przebudowy zjazdu. Ponadto w myśl art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowalne, dodanego ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106 poz. 675), wprowadzono definicję obiektu liniowego, pod pojęciem którego należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (...). Wprowadzenie powyższego przepisu wskazuje, iż intencją ustawodawcy było zakwalifikowanie drogi oraz zjazdu jako jednego obiektu (obiektu liniowego), a w rezultacie - jednego zamierzania budowlanego. Tym samym należy dojść do konkluzji, że zamiar przebudowy drogi obejmie również zjazdy z tej drogi i w tym zakresie wystarczającym jest wspólne zgłoszenie dotyczące przebudowy drogi i zjazdów do niej. Tym samym zjazd z drogi, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, winien być traktowany jako element tej budowli. Powyższe argumenty przemawiają za uznaniem, iż na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego definicja zjazdu przewidziana w ustawie o drogach publicznych, wyodrębniająca go z pojęcia drogi, nie powinna być stosowana, a przebudowa zjazdu podlega zgłoszeniu jako przebudowa elementu drogi. Skoro bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniono przebudowę dróg, to wnioskując a maiori ad minus tym bardziej przebudowa elementu związanego z funkcjonowaniem drogi, jakim jest zjazd, nie powinna wymagać uzyskania pozwolenia. Zjazd z drogi, co do zasady, jest elementem mniej skomplikowanym od względem projektowym i wykonawczym i mniej uczęszczanym niż droga. Jego przebudowa nie powinna być zatem poddana surowszym rygorom nie przebudowa drogi. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że projekt i zgłoszenie dokonane przez Gminę P. dotyczyło przebudowy drogi w istniejącym pasie drogowym wraz z istniejącymi zjazdami, które również zostaną przebudowane. Jest to jedno zadanie inwestycyjne. W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z żadną zmianą granic pasa drogowego. W wyniku robót budowlanych nastąpi wyłącznie podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi i zjazdów stanowiących integralną część drogi ul. A w P.. Planowane zamierzenie jest zgodne z zapisem art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego, który mówi o przebudowie. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie argumenty w niej podniesione są trafne. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało decydujący wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej norm prawnej, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, podkreśla się, że w przypadku gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1741/11 – Lex nr 1426420 oraz z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 399/13 – Lex nr 1487808 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1110/13 – Lex nr 1424400). Podnosi się także, że wydanie przez organ drugiej instancji w wyniku rozpoznania odwołania, decyzji, której sentencja nie odpowiada żadnemu z rodzajów rozstrzygnięć określonych wyczerpująco w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 408/12 – Lex nr 1472209 oraz z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 101/14 – Lex nr 1503862). Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak [...] i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w części dotyczącej przebudowy drogi oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przebudowy zjazdów. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że organ II instancji wydał rozstrzygnięcie wewnętrznie sprzeczne i nie przewidziane w treści przywołanego na wstępie rozważań art. 138 § 1 k.p.a. W sentencji wydanej decyzji Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji, a dopiero w jej motywach wyjaśnił, że uchyleniu powinna podlegać decyzja w części dotyczącej przebudowy drogi. Powyższe uchybienie rzutowało na wynik sprawy i obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolejną kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania, wymagającą – zdaniem sądu - rozstrzygnięcia z uwagi na zasadę ekonomiki postępowania, jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy na przebudowę zjazdu konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też konieczne jest zgłoszenie, a w rezultacie - czy organ zasadnie wniósł sprzeciw. Według Starosty [...] zarówno budowa, jak i przebudowa zjazdu wymaga pozwolenia na budowę, co wynika w oficjalnego stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamieszczonego na stronie internetowej, które - co wyraźnie umknęło organowi I instancji - nie jest przepisem obowiązującego prawa. Jednocześnie organ I instancji zauważył, że roboty budowlane objęte załączonym projektem wykraczają poza zakres przebudowy drogi, ponieważ obejmują nie tylko przebudowę istniejących zjazdów ale także budowę nowych zjazdów. Natomiast Wojewoda [...] po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że z załączonej do zgłoszenia dokumentacji projektowej wynika, że całość przedsięwzięcia polegać będzie na przebudowie drogi oraz zjazdów z tej drogi na przyległe posesje, wobec czego na przebudowę zjazdu konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Stanowisko organu II instancji o konieczności legitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie zjazdu oraz dokonana przezeń ocena zakresu projektowanej przez Gminę P. inwestycji nie są możliwe do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem sądu roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdu podlegają zgłoszeniu, a nie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co czyni zarzut skargi w tej kwestii za w pełni uzasadniony. Tutejszy sąd podziela w całości argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zeprezentowaną w wyroku z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1602/14 (dostępny na stronie internetowej pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wyjaśniono, że w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260m ze zm.), przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z definicji drogi wynika zatem, że jest to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W omawianym przepisie pojawia się pojęcie "budowli", które wymaga wyjaśnienia. Wobec niezdefiniowania tego pojęcia w ustawie o drogach publicznych należy uznać, że uzasadnione jest w tej sytuacji zastosowanie znaczenia zwrotu "budowla" zawartego w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Regulacja zawarta w prawie budowlanym ma zasadnicze znaczenie dla działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art.1) i w niej też objaśniono także znaczenie pojęcia "budowla". Otóż w art. 3 pkt 1 lit. b wskazano, że przez "obiekt budowlany" należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. "Budowlą" natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in.: obiekty liniowe, lotniska, mosty. Z kolei przez "obiekt liniowy" należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 3a obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności drogę wraz ze zjazdami. Z wyżej przytoczonych definicji wynika, iż ustawodawca używając w ustawie o drogach publicznych pojęcia budowla nawiązał bezpośrednio i merytorycznie do słownika pojęciowego ustawowo sprecyzowanego w prawie budowlanym. Natomiast w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zawarł jedynie legalną definicję zjazdu, przez który należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzgląd na spójność całego systemu prawnego nakazuje tym samym przyjąć, że wolą ustawodawcy było przyjęcie, iż droga wraz ze zjazdami stanowi obiekt liniowy podlegający tym samym reżimom prawnym jako jedna budowla. Racjonalnym jest bowiem wnioskowanie, że skoro przebudowa drogi nie wymaga uzyskania pozwolenia, to tym bardziej przebudowa elementu funkcjonalnie związanego z drogą, jakim jest zjazd, nie powinien być poddany surowszym rygorom prawnym. Za takim stanowiskiem przemawia także treść art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika wprost, iż przebudowa zjazdu przed rozpoczęciem prac budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, podobnie zatem jak przebudowa drogi na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/14, podkreślając, że skoro z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono przebudowę dróg, to wnioskując a maiori ad minus tym bardziej przebudowa elementu związanego z funkcjonowaniem drogi, jakim jest zjazd, nie powinna wymagać uzyskania pozwolenia. Zjazd z drogi, co do zasady, jest bowiem elementem mniej skomplikowanym pod względem projektowym i wykonawczym i mniej uczęszczanym niż droga. Jego przebudowa nie powinna być zatem poddana surowszym rygorom nie przebudowa drogi. Sąd w pełni podzielił w tym zakresie argumentację przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 342/10, LEX nr 752461, z której wynika, że na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego definicja zjazdu przewidziana w ustawie o drogach publicznych wyodrębniająca go z pojęcia drogi nie powinna być stosowana, a przebudowa zjazdu podlega zgłoszeniu jako przebudowa elementu drogi. Z kolei w wyroku z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1625/08 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) wprowadzono zasadę, że wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Z kolei roboty budowlane definiuje się poprzez powiązanie z obiektem budowlanym, gdyż jest to budowa, rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oraz odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Jednocześnie ustawodawca kazuistycznie sformułował odstępstwa od zasady uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29-30 Prawa budowlanego). W związku z tym niekiedy konieczne jest dla prawidłowej kwalifikacji określonych działań (na przykład, czy jest to budowa obiektu budowlanego) sięgnięcie do innych przepisów. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że budowa każdego zjazdu wymaga pozwolenia na budowę, zaś przebudowa zjazdu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że każdy zjazd, niezależnie od sposobu wykonania, należy zaliczyć do obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzut skargi, iż roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdu podlegają zgłoszeniu, a nie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jest z wyżej powołanych względów w pełni uzasadniony. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że organy administracyjne obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie. Kolejnym uchybieniem Wojewody [...] mającym niewątpliwie wpływ na wynik sprawy jest nieprawidłowa ocena zakresu inwestycji planowanej do zrealizowania przez Gminę P., zupełnie odmienna od oceny dokonanej w tym zakresie przez organ I instancji, którą zresztą tutejszy sąd w pełni podziela. Twierdzenie organu odwoławczego, jakoby całość przedsięwzięcia polegała na przebudowie drogi oraz zjazdów z tej drogi jest gołosłowne i nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy niniejszej. Według części opisowej projektu w zakres opracowania wchodzi niewątpliwie przebudowa istniejących zjazdów indywidualnych (str. 4). Na stronie 6 projektu stwierdzono, że lokalizację zjazdów oraz wykaz parametrów określono w tabeli zjazdów. Szerokość większości zjazdów wynosi 5m. Część zjazdów zaadaptowano w zakresie szerokości i istniejącej nawierzchni. Szczegółowa analiza części graficznej projektu, a konkretnie zestawienie projektu zagospodarowania terenu z planem rozbiórek prowadzi zaś do konkluzji, że powierzchnia istniejących zjazdów jest stosunkowo niewielka, zaś w większości przypadków nastąpi budowa nowych zjazdów, jak chociażby w przypadku działki nr 90. Okoliczność ta nie została zauważona przez organ odwoławczy, którego obowiązkiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w tym także ponowne, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy niniejszej. W rezultacie Wojewoda [...] dokonując nieprawidłowej oceny załączonego do zgłoszenia projektu budowalnego naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując, sąd uważa, że przebudowa drogi podobnie jak i przebudowa istniejących zjazdów z tej drogi podlega zgłoszeniu, natomiast budowa nowych zjazdów wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzone w powyższych rozważaniach uchybienia natury materialnej i procesowej miały kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i musiały skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. O powyższym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd mając na względzie brzmienie art. 152 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W punkcie trzecim wyroku sąd w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu. Kontynuując postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu, tak aby w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. a.tp.